——浅析公共政策下的高校扩招

摘要：

对于作为公共政策的高校扩招，社会各界对其褒贬不一。本文力图通过分析高校扩招的起因、过程、影响，以对高校扩招政策做一个不失公允的评价。并尽绵薄之力，提出相应的对策，以助高校扩招走上一条更高效、合理、有效的道路。

关键词：

高校扩招 精英教育大众化 起因 影响 对策

正文：

1．​ 起因

（1）社会经济背景：

经济方面，90年代前期，中国经济过热，通货膨胀率极高，朱镕基总理开始对过热的经济进行降温——也就是著名的“软着陆”。1通过1993年－1996年的软着陆，使通货膨胀率成功地从1994年的24.1%下降到1996年的8.3%，但是同时，经济增速也大大放缓，国内需求疲软。

1997年，东南亚金融危机爆发，中国的外贸出口受到影响，而政府又承诺人民币不贬值，这样要使国民经济保持在一个良好的发展状态，就只有扩大国内需求。

我国国内的“软着陆”与国际环境下的金融危机，共同要求扩大国内需求。因而，扩大国内需求的经济政策导向成为高校扩招基本的经济背景。

而对于中国人来说，家长们潜意识里将教育作为社会流动的主流途径，所以舍得在孩子的高等教育上花钱，在那个房价还没被十分夸张地炒起来的时代，中国人在其他领域的消费需求是很难被以广泛的热情调动起来。介于此，教育领域就成了拉动内需的重要来源。

（2）国内劳动力市场背景：

从1992年到1998年，我国由于市场经济改革，特别是国企改制等原因，国内出现了大规模的失业人群（国内称之为下岗职工）。其中1997年全国下岗人员为2115万人。

高校扩招之前，每年大批量的高中毕业生涌入劳动力市场，与中年劳动者形成激烈竞争，直接影响了下岗者的再就业。对其形成的强烈冲击，加剧了就业市场的严峻形势。

下岗作为中国特有的一种结构性失业，如果在短时间内将其所积累的社会不满爆发出来，将会给整个社会带来十分严重的消极后果。因而，应对眼下劳动力市场高度竞争饱和所带来的社会冲击，是当时从中央到地方政府的头等要务，而国家为此采取的对应性措施,就是让更多的高中毕业生到高校去学习。2通过扩招的方式延缓本应如期进入劳动力市场的高中生加入这支已经超负载的就业大军，起码在短期内会避免劳动力市场雪上加霜的局面，对于缓解当时情势十分重要。

然而，通过高校扩招的政策以缓解就业压力只是解了燃眉之急，不可能永远延滞年轻人进入就业市场。当十年过去，新问题便产生出来，集中表现为大学生的就业问题。

（3）高等教育发展自身的要求：

直到1997年，中国高等教育毛入学率才5%左右，这种规模跟我国社会和经济发展速度是不相适应的。

根据联合国统计数据，扩招前中国18-22岁的适龄青年上大学的比例为4%，而当时人均GDP不到中国一半的印度适龄青年上大学的比例为8%。当时人均GDP和中国不相上下的菲律宾，这个数字是20%，人均GDP略高于中国的泰国，这个数字是31%-37%左右。

扩招前中国大学教师与学生比是1比7，包括行政管理人员是1比3左右。平均每一个老师教授7个学生。而美国比例是1比15，在一些发展中国家，这一比例为1比30-50左右。当时中国大学的教育资源没有得到充分有效的利用。

以上的数据显示出我国高等教育在1999年前的发展走的是精英教育的路线，人数上很少，大学生的含金量很高，就业基本由国家分配，具有极强的保证性。但是就此而言我国也面临着高等教育普及面不足的问题，毛入学率不及发展中国家平均水平，国民整体层面缺乏高等教育。就此角度而言，中国教育自身产生教育扩招的需求。

（4）提议

1998年11月，汤敏以个人名义向中央提交了一份建议书《关于启动中国经济有效途径———扩大招生量一倍》，建议中央扩大招生数量。在这份建议书之中，他指出5点扩招的理由：

1.当时中国大学生比例低于同等发展水平的国家。

2.大量的年轻人如果进入就业市场与国企改革带来的下岗工人竞争就会出现恶性局面。

3.国家提出经济增长8%的目标，扩招可以扩大国内需求，激励经济增长。

4.高校有能力接纳扩招的学生。

5.高等教育的普及事关中华民族振兴。

建议被中央采纳之后，中央很快制定了以“拉动内需、刺激消费、促进经济增长、缓解就业压力”为目标的扩招计划。

中国高等教育的水平不足难以实现国民素质的提升，教育产业有待于进一步扩大发展是不争的事实，但是，高校扩招的主要原因和直接原因却并不在于此，高校扩招的直接原因在于面临当时拉动国内经济内需和缓解就业市场的双重经济压力，高校扩招是面对此严峻局势的权宜之计，它出于对经济的考虑多于对教育自身的考虑。

二.高校扩招的概况

1999年初，教育部制定颁布了《面向21世纪教育振兴计划》，该计划提出要扩大高等教育规模，并最终实现于2010年同龄人口高等教育入学率接近15%的目标。在此背景下，截至到2007年底，我国高校已进行了9次大规模招生：我国高校1998年普通高等学校本专生招生数为108.4万人，1999年的招生数上升至159.7万人，增幅高达47.3%，到2007年招生数为565.9万人，短短9年内，招生数以20.2%的年均增长率高速增长着。研究生招生人数也由1998年的7.25万增至2007年的41.86万，年均增长率为21.5%。而在校生规模则由1998年的340.9万人上升至2007年的1884.9万人，年增长率为20.9%。连续的大规模招生，给高校正常的教学工作带来了前所未有的巨大压力和挑战。3

以下两个图表可以形象地反映出我国高校扩招的进程。

高校招生人数

现今，对于高等教育的分析，国际上通常采用马丁·特罗教授的高等教育三阶段理论4。即高等教育毛入学率在15%以下属精英教育阶段，毛入学率高于15%而低于50%属于精英教育阶段，而毛入学率大于50%则属于普及教育阶段。马丁·特罗教授的高等教育三阶段理论，是建立在社会发展的纵向历史的基础之上的。他认为,“每一个发达社会的高等教育问题都与数量增长相联系”, 这种联系体现在“高等教育的每一个方面———财政和管理，学生的入学和选拔，课程和教学形式，教师的聘任、培训和社会化，标准的制定和保持，考试方式和接受资格的性质, 学生的住宿和工作安排，学习动机和学风，教学和科研的关系, 高等教育与基础教育的关系，以及与成人教育的关系。”5这也就意味着，大众教育不意味着教育质量低于精英教育，而普及教育也不意味着质量低于大众教育。教育阶段的不断发展进步，乃是建立在教育资源和社会资源不断丰富的基础之上。整个社会也要有与之相适应的基础条件, 如人均国民生产总值、市场机制、普及的中等教育等。6当然，论及由精英教育向大众教育的发展方式，马丁·特罗教授也认同某种程度上的牺牲质量保全数量的发展方式。7然而，毋庸置疑，这种方式需要结合具体情况进行分析，而牺牲质量以求数量更需要有一个度的限制。

毋庸置疑，当今中国的高等教育已经进入了大众教育阶段，而在北京、上海等发达城市，高等教育甚至已经进入普及教育阶段。而中国高等教育由精英教育向大众教育的发展之路，走的是一条牺牲质量以求数量的道路，是用几年走过了西方国家十几年甚至几十年的路。而其中教育质量的下降和教育资源的紧缺，自是难以避免。

三.高校扩招的影响

（1）高校扩招对大学生自身的影响

1）学生质量下降

高校扩招给在校大学生带来的第一个显著影响就是学生质量下降。学生质量下降可以归之于两方面的原因，其一在于师资力量的问题，这一点将放在下文讨论学校的部分详细展开，其二则在于学生的自我感知和自我定位的变化。

扩招后的大学生，失去了原有的优势地位，他们的自我定位已经由精英降格为在职场中寻找自己立足之地的大众，所以他们更倾向于延寻市场的即时需求而训练自己的技能，但是大学课程的设置却仍停留在非专业的精英取向上，与他们的需求大有不同。大学生在应对职场需求的自学中会疯狂考取有如4级6级计算机证书等各类证书，而没有系统训练的实用技能。这样，一部分大学生变成既没有专业技能，又没用继续读研能力的鸡肋人才。

另外，大学生自我感知和自我定位的迷茫使得他们的大学生活中形成了一种散漫的氛围。大学生将大把大把的时间用来上网游戏和恋爱，而生活中同龄群体的行为模式使得他们耳濡目染，继而认为不思进取和混日子就是大学生应有的常态。在这样的精神状态下生活，欲图提高自身素质基本上是不可能的。

2）就业难

在精英教育阶段，高等教育主要以培养“国家干部”为目标，教育对象是经过多次筛选的社会精英，毕业生统包统分，其特点是单一化、计划化、政府化。8而如今，随着大众教育的普及，大学生面临着就业的困难，其处境与以往大不相同。大学生就业难的原因是多方面的。就大学生自身而言，大学的学历赋予了大学生较高的自我期待，而大学生自身又没有训练好足够的职业技能。因而，大学生在选择工作时，就会出现“高不成，低不就”的状况。另外，岗位要求具备的技能与大学生实际所具备的技能水平也往往处于脱节状态，更加剧了大学生的就业困境。例如现在越来越多的公司以能力太差为由拒收应届本科毕业生。

而从劳动力市场来看，我国劳动力的市场需求本就是增长有限，不能给大学生提供十分充足的就业岗位和可选择机会。据统计，2009年，中国高校毕业生611万，2010年，中国高校毕业生增至630万。庞大的待就业队伍，给需求有限的就业市场造成了很大的压力。

3）盲目地考研和考公务员

作为找工作困难的一个重要链条反应，是许多不想过早进入劳动力市场进行竞争的大学生选择了读研作为自己的暂时出路。而大量出于“非正常”目的而读研的本科生对研究生教育产生了负面作用。本应该为那些有兴趣和有能力做研究的人准备的读研这一深造机会，现在被一群应试能手所占据。应试能手们在僵化的考试机制中获得读研的机会，却又只是为在研究生阶段混个硕士文凭，借以增加将来在劳动力市场的竞争性为目的。盲目读研的状况损害了高等教育机制，也严重危害了中国学术的前景。

考公务员的人则多抱着考着玩，不妨一试，甚至是撞大运的心态参加到公务员考试中去，千军万马挤独木桥的优胜者们抱着如此心态走到国家政权的基层建构中去，无疑又损害了基层。

4）人生投资失败

在77年恢复高考以来，高等教育是社会向上流动的主要途径，大学生不仅质量高数量少，而且拥有国家分配工作的“铁饭碗”，所以父母们再为自己子女进行人生投资时会优先考虑教育的途径。当下的高校扩招破坏了这种情况。高校扩招导致的学生数量陡增，素质急降，使得大学生在某种意义上已经不是劳动力市场上流通的“硬通货”，而变成了许多工作岗位的一个基本资格要求。这样一来，读大学的回报率就极大得降低了。但是中国家长们受到传统思维的影响（甚至许多家长自身就是77年恢复高考的直接受益者），不顾大学生实际就业率低下的实际状况，在惯性作用下依旧对读大学的高回报抱有不切实际的高期待，不惜一切代价的把孩子送进大学。

于是，当大学本科毕业生即将面临失业时，他们承担的是自己四年时间资本的浪费和因学费生活费导致的家庭经济资本的浪费。他们在投入如此高额的成本之后得到的竟然只是差强人意的回报，这就意味着大学这场人生投资很大程度上趋于失败。

5）房奴

高校扩招带来了与当下经济生活密切相关的外部性问题。在大学云集的几个大城市里，获得了大学本科生学历的大学生往往有很强的意愿留在就读的大城市或是其他的大城市，他们的大学经历使得他们形成一种不能通过返乡以实现的自我实现和家庭实现的观念。这就为某些大城市房价奇高的现象火上浇油。最后在大城市得以立足的大学毕业生多是充当了城市白领的职业角色，而他们正是房奴的主体，他们生活的主要轨迹是：父母首付房金——自己依靠工资收入在大城市慢慢打拼，用几十年时间来还贷。可以说，扩招后制造出来的大学生为房地产商提供了消费群，而他们则在房奴的生活中体味着苦中的乐。

（2）高校扩招对学校的影响

中国大学在高校扩招后也发生了翻天覆地的变化。

1）基础设施扩建和师资力量短缺

汤敏提议中国高校扩招的理由中有一条是高校有能力接纳扩招的学生。可是让我们吃惊的是，就连北大这样仅是国家财政支持就有十几个亿的顶尖大学都面临着学校宿舍不够，要求学生自行解决的问题。我们只能说恐怕中国高等教育的容纳能力相对于当下规模下的扩招人数，是远远不够的。校舍，教学楼等硬件设施不足，怎么办，所有大学无一例外地选择了扩建。有钱的，建楼；没钱的，创造条件也要建楼。扩建同扩招一起构成了大学的风潮。扩建使高校负债累累，据统计，当下中国高校负债累计已达2000亿以上，沉重的债务负担，使得高校在有了大楼的同时，可用资源严重短缺。

同时，高校扩建也带来了另一个恶果。以华中科技大学为例，近年来华中科技大学建了号称亚洲最大的东九教学楼，又建了几个亿砸出来的国家光电实验室，硬件设施大幅提升。对于一个并不能从财政方面得到太多外界支持的学校而言，钱从哪里来呢？答案是教育产业化。华科是教育产业化的典例，华科的产业集团出了校门即可见，而光谷又依托华科得以发展，与华科经济联系密切。产业化让华科在不宽裕的经济条件下有能力筹钱搞扩建。但是近年来对于教育产业化的批评日益增多，教育产业化的弊端也日益明显。就拿华科来讲，楼是建了，教育环境是提高了，但是本科生人均的教育经费却是下降了。既然学校把钱用在了基础设施的建设上，就必然分流用在本科生基础教育上的部分。北大老校长梅贻琦先生说，大学非大楼之谓也，乃大师之谓也。有人批评说北大站着说话不腰疼，拿着国家的钱建了基础设施再来苛求师资的改进。可情况果真如此么？现在产业化略其弊病不谈，就其成效而言，有几个能做的像华科一样？没有产业化的经济支持，就更没钱，想搞基础设施建设，只能借钱，全国高校负债2000亿，不正因为此么？梅贻琦的话恐怕不是说给自己听，自娱自乐自我显摆的，他谈的是一种高等教育的理念，就是作为师资的软件设施在时序上拥有优于硬件的价值。高校资源是有限的，在盖楼和引进师资上选择，现在大多数学校选择了盖楼，而且是拿改进师资的钱去盖楼，你说你福荫万代，为以后的学生提供了良好环境，确实不假，但对于师资的投入的确下降了，而且背了一屁股债，怎么在短期甚至长期内改善师资？怎么对后来的学生教育水平负责？我们当然不是反对基础设施的建设，“安得广厦千万间”，穿梭于优良的教学楼与宿舍，我们当然高兴，但是代价却是没有了更多好的老师，没有了更好的教育，是不是有些得不偿失呢？扩招以来湖北学生增加4倍，教师人数仅增加不到两倍，财政拨款在上升，但学生人均教育经费却在下降。古语有云：“大学之道，在明明德，在新民，在止于至善。”9中国从来都有重视德行素养培育的传统，大学的培养重点自然在于提高学生思想与道德素质。我们承认基础设施建设和师资力量发展都很重要，但当下许多大学把鸡蛋都放在一个篮子里，负着巨额债务搞建设，这样的发展模式恐怕有所不妥。

不过高校也有自己的苦衷。中央一声令下，管你高校自己愿不愿意，都得扩大招生，于是继而使高校不得不进行基础设施建设，不得不分流原本用于师资力量投资的教育基金。如果钱还是不够，一些院校就加大产业化力度，增加经济效益。产业化倘若还不奏效，就可能不得不只顾眼前，先贷款搞建设，解燃眉之急了。这样，在高校扩招政策的硬性指标下，许多高校将精力放在基础设施建设和产业化，贷款上，结果则是降低了教学质量，还背上一身债务。

2）民办学院和高额学费

与高校扩招伴生的另一个现象是众多民办院校雨后春笋般建立。10高校扩招的政策要求高等教育机构扩大招生，但既有大学数量有限，其扩展能力也终究有限。因而国家鼓励社会力量办学，而民办高校的涌现也给学生提供了一条新路。

然而，民办高校存在着两个问题。其一在于它的招生分流了许多原本属于高等职业学校的生源，但其又不能提供优质的教育。在原来未扩招的情况下，许多高中毕业生是要进入各种门类的职业技术学校学习一门专业技术，从而拥有谋生的一技之长的，但是现在高等教育向他们敞开了怀抱，民办高校为他们提供了接收“更高等教育”的可能性，于是很多学生便放弃了原来的职业化技术化出路，而选择到民办高校中就学。然而，民办高校由于其自身力量的薄弱和师资力量的不足，既没有办法给在校生提供高标准的大学教育，也没有办法专门地传授一技之长，如此一来，学生们在接受了几年教育后，走上社会后没有办法和公立大学的大学生竞争，甚至前途也不如一些职业学校毕业的有一技之长的学生。

民办高校的第二个问题在于高额学费。民办院校没有国家拨款的支持，完全靠社会手段筹集办学资金，其教育成本的压力大大高于公立学校，所以，他们的学费水平明显高于公立学校。对于富裕的家庭来说，这可能不算什么，但是对于一些不很富裕同时又希望孩子通过高等教育的途径向上流动的家庭来说，高额的学费恐怕就是一项不一定得到好回报的沉重付出。

3）教育理念没有得到及时转变

马丁·特罗认为，“高等教育发展的不同阶段也同高等教育对学生和社会所发挥的不同功能紧密相近。精英高等教育主要是塑造统治阶层的心智和个性，为学生在政府和专业学术中充当精英角色做好准备。在大众高等教育阶段，高等教育仍是培养精英，但这是一种范围更广泛的精英，包括社会中所有技术和经济组织的领导阶层。重点从塑造个性转向培养更为专门的技术精英”。11

显而易见，中国现代的教育体制，并没有发生有效的教育理念的变革，许多学校盲目地开设热门专业：计算机、法学、新闻等专业几乎成为所有学校的必开专业。如此一来，学校的确是走了综合性大学的路线，可由于教育资源的紧缺和教育质量的得不到保障，培养出来的人才既非研究型人才，亦非技术型人才。

（3）高校扩招对社会的影响

高校扩招对社会的影响主要表现在其对劳动力市场结构的影响和对社会向上流动渠道的影响两个方面。

1）培养人才与市场需求脱节

就我国现在的整体情况而言，尚处于劳动力密集型产业占主导的时期，因而我国固然需要具有良好综合素质的高端人才，但最需要的还是拥有技术专长的高中低等技术人才。高校扩招名义上是为了提高劳动力的综合素质，但是它所培养的学生却与市场需求大相径庭。传统高等教育要求大学生在本科生阶段轻度的专业化，其定位在于为将来的高阶学习和专业化打下良好基础。但是高校扩招将大学教育从精英教育的定位拉到大众教育的层面上来之后，大学课程的设置却依旧沿袭旧有精英教育的传统，不肯俯就自轻，向技术化和专业化迈进。我们看到，大学许多专业学习的是抽象的，现实中没有可操作性的理论，这样的教育模式适合更深一层的再教育和科研，却不能满足市场对实用性强的技术人才的需求。

可是我们能够要求大学统统转型，以培养实用的技术人员为主要目的么？这显然是荒谬的，中低等技能的培养是职业技术学校的培养任务，大学不可以越俎代庖，更不能尸位素餐，放弃自己的本职任务。高校扩招将许多职业学校的生源吸引到高等教育中来，从而使技术人员减少。当下我国大学生富余，技术人员短缺，大学生摆摊卖肉，技术工人却拿高额工资的诡异现象大概与此有很大程度的关联。

2）社会上升途径的变迁

高校扩招很大程度上使我们践行了很多年的社会流动途径发生了偏离。原来，高等教育是一条社会地位上升的重要途径，凭借着高等教育的身份，大学生很容易找到社会对自己的身份认同。但如今那个时代一去不复返了，在扩招后的今天，本科的学历资格根本不是稀缺性的标志，而是参加竞争的准入资格而已。硕士博士满地走，海归含金量都愈加降低，扩招造成的人才“过剩”使得人们再很难对高等教育的学历产生如此强烈的社会认同，于是，社会流动的途径偏离了高等教育，人们越来越依靠社会关系网络来实现向上的流动，于此我们不禁回忆起近年来本科生找工作时的“拼爹大赛”。这种私人关系网络的社会流动方式最终会给高等教育乃至整个社会带来严重的损害，这是不言而喻的。

四.高校扩招的经济效益视角之总结

以上回顾了高校扩招给学生学校和社会带来的影响，在此将试图从经济效益出发来十分简明地总结一下高校扩招的影响。

首先在起因上来看，高校扩招的主要动因乃是在于经济层面，主要是拉动内需的要求和避免青年人在劳动力市场对下岗者形成竞争。

从后果上来看，高校扩招作为一项拉动经济增长的措施无疑是十分成功的。他诱使了家长为子女的未来进行教育投资，学生聚集的地带周边相关服务业得到迅猛发展，直接带动一些城市的经济发展，扩招还促使了学校基础设施建设的热潮，增加了建筑行业的生产总值，同时使民办高校崛起，促进民间资本的流动与升值。

然而高校扩招对于经济领域也造成了许多不良后果，首先他使得高校培养人才与社会需求严重脱节，最终导致严重的大学生待业现象，造成劳动力市场的不平衡，再者使大学陷入到产业化和负债经营的链条中来，往往欲罢不能。“西方国家的高等教育大众化基本是一个自然的过程，其主要动因是教育民主化思潮，教育机会均等和教育公平等理论构成了大众化发展的理论基础。而我国今天的高等教育大众化在总体上表现出一种国家的发展战略和政府的行为”12从经济社会和国家的角度进行的高校扩招所产生的一系列负面影响，对于中国经济和学术，社会的长远发展，都是十分不利的。

五．高校扩招的对策

1.加大教育投入。

首先，国家应该力争达到其承诺的占国民生产总值4%的教育投入，为高等教育提供最可靠的保障。其次，应该尽可能地挖掘社会潜力，争取社会捐助，公益性基金会的捐助。只有有足够的教育经费，我国的高等教育才能既盖得了大楼，又请得到大师。

2.使社会理性地看待大学教育

中国的由精英教育到大众教育的这条路走得过于迅速，以至于许多家长和学生还抱着原有的对于高等教育的认识进行着高等教育的投资；另一方面，严峻的就业形势又使大学生产生自我定位的迷茫，进一步影响了高等教育的质量。国家和高校应该采取有效的措施，摒弃急功近利的作风，教育社会理性地看待当今的高等教育——既不能迷信于高等教育、也不能产生诸如“读书无用论”之类的风气。使“教育给人对自己的见解和判断清晰的自觉, 给他们发展和判断的理念。”13作为当代的大学生，更应该有着清醒理性的就业观念，树立健康的就业观，避免“高不成低不就”的尴尬局面，走一条兼顾自身利益和社会利益的道路。

3.使教育事业向合理的结构发展。

通过借鉴国外发达国家的经验，结合本国国情，我国高等教育可以从三类发展：分别是综合性、学术研究型大学，专业性、应用型的大学或学院以及职业性、技能型的高职院校。国家应该加强对高等教育产业的宏观调控，促使高等教育机构合理地进行自身定位，尤其要加大对综合性大学的质量和对专业型应用型大学的数量上的扶持，使大学生理性地进行高等教育的投资规划，而不是一味想进综合性大学，结果既没有继续深造的能力，又没有一技之长，最终造成社会资源和个人资源的双重浪费。

简而言之，高校扩招不应该继续急功近利，应该适当放缓改革步伐，而精英教育大众化的过程，也应该是“通过主动改革，积极挖掘潜力，创造条件，转变教育服务对象，逐步将高等教育入学率提高到一定比例的过程”。14只有这样，才能使我国的高等教育走上一条更高效、合理、有效的道路。

参考文献：

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