为了学习借鉴兄弟省在生态公益林建设、林业综合执法和珍贵树种基地建设等方面的成功经验，进一步深化我省集体林权制度改革，根据厅党组的安排，2006年5月19—26日，吕月良和兰思仁两位副厅长率各设区市林业局领导及厅有关处室局负责同志一行18人，赴云南、海南两省学习考察。考察组通过座谈、实地考察等形式，进一步了解了两省林业建设的主要做法与经验，并从中受到很大启发，收获匪浅。现将考察情况报告如下：

一、云南、海南两省林业的特点与亮点

㈠主要特点

1.云南。云南省国土总面积39.4万平方公里，人口4450万人，2005年全省财政收入766.4亿元，其中地方财政收入312.6亿元。云南林业概括起来主要有以下几个特点：一是物种资源多。云南是全球生物多样性最丰富、最集中的地区之一，素有“动物王国”、“植物王国”、“药材的宝库”、“香料博物馆”、“天然大花园”、“菌类大世界”之美誉。二是林业用地面积大。全省林业用地3.6371亿亩，占全国林业用地面积的9.6%，居全国第三位，有林地2.2523亿亩，占全国有林地面积的8.1%，居全国第四位。三是森林覆盖率高。“十五”以来，全省森林覆盖率每年以1个百分点的速度增长，目前已达49.91%，居全国第7位。四是活立木蓄积量大。全省活立木蓄积量达15.4亿立方米，占全国总蓄积量的14.2%，居全国第三位。五是林业发展基础好。云南是我国四大林区之一，也是林业大省，生态体系和产业体系基础扎实，林业机构和队伍比较健全， 2005年林业产业总产值达250亿元。

2.海南。海南省国土陆域面积3.54万平方公里，人口826万人，2005年全省地方财政收入84.7亿元。全省森林面积2851万亩,森林覆盖率55.5%，森林蓄积量1.3亿立方米，产木材约60万立方米，天然橡胶30万吨，2005年林业产业总产值168亿元。海南林业总量不大，但有特点，有亮点，突出表现在四个“最”：一是有全国最独特的热带天然林990万亩，其中原始森林200多万亩；二是有全国面积最大的700多万亩橡胶林、70多万亩椰林、60多万亩槟榔、60多万亩芒果；三是有全国种类最多的沿海防护林35万多亩、青皮木7.4万亩；四是有全国最丰富的热带野生动植物资源，植物4600多种，占全球有1%，动物570多种。

㈡主要亮点。

通过考察，我们感到云南、海南两省林业发展势头很好，许多工作都很有特色，亮点很多。结合我们考察的重点和方向，概括起来，两省林业主要有以下几个方面：

1．林业生态保护与建设的力度很大。云南省地处长江、珠江等六大水系的上游或源头，生态区位十分重要，担负着我国及东南亚的重要生态屏障；海南是个以旅游业为主的省份，海南的生态、资源、环境，是其经济社会最大的资本和依托。基于这些特殊的地理区位和省情特点，两省对林业的生态建设与保护相当重视，主要表现在：一是生态保护意识强。考察中我们感到，云南、海南两省无论是各级党政领导，还是广大民众，对生态保护的意识都很强，把林业作为生态建设的主体来宣传，在全社会形成了保护生态、保护资源的良好氛围；二是资源保护措施硬。海南省是全国第一个提出并实施“生态省”建设的省份，2001年以来省委、省政府先后两次出台了加快林业发展，推进生态省建设的决定，把林业作为战略性的工作来抓；云南省认真落实森林资源保护与发展目标责任制，并在退耕还林、天然林保护等重点生态工程建设中，均由省政府与各市、县签订责任状，严格落实奖惩。三是工程项目投入多。围绕国家林业区域发展布局，云南省提出并实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、防护林工程、生物多样性保护工程，每年争取国家林业生态建设资金达10多亿元；海南省虽然“体量”较小，但通过大力实施天然林保护工程、“三边”防护林工程、自然保护区工程、“百万亩”椰林工程等，每年争取到国家林业投资3亿多元。四是造林绿化成效大。云南省“十五”期间人工造林面积每年均保持在500万亩以上，森林覆盖率年均增长1个百分点；海南省“十五”期间完成人工造林334万亩，超过1997年以前10年造林的总和，森林覆盖率年均增长1个百分点。

2．林业综合行政执法走在前头。云南省是林业综合执法改革走在全国前列的省份。从2003年开始，云南省首先在富源县（采取重新组建执法大队）、香格里拉县（以现有林政执法队伍为主）、景洪市（以森林公安为主），分别进行三种不同类型的林业综合行政执法试点。目前试点工作已扩大到22个县（市），其中，采取重新组建模式的单位16个，以森林公安为主组建模式的试点单位2个，以资源林政执法为主组建模式的试点单位4个，从三年的试点情况看，实行林业综合行政执法，有利于理顺执法体制，精简执法队伍，提高办案效率，树立执法权威，防止了以往重复执法、多头执法，相互推萎扯皮现象的发生。可以说，实行林业综合行政执法，是大势所趋，也是今后依法治林的重要方向。从云南的经验看，此三种模式的综合执法各有特点和利弊，相比较而言，我们认为，采取重新组建执法队伍的模式最成功的模式，主要优点：一是管理体制顺畅。新组建的林业综合执法机构属于林业主管部门的内设职能机构，隶属关系明确，工作协调。二是业务素质较高。新组建的林业综合行政执法机构可以根据执法工作的需要，择优选拔不同执法类别的、有经验的、不同年龄层次的执法人员，组建一支高素质的执法队伍。三是符合综合行政执法的方向。新组建的林业综合行政执法机构专门从事行政处罚工作，不参与行政管理，实现行政审批职能和行政执法职能分离，从制度上保证执法的公正、廉洁。四是有利于林业主管部门在下一步的政府机构改革中保机构、保职能。它唯一的难处，就是争取新机构和编制的难度较大，但我们想只要很好地整合现有执法人员，适当增加些编制还是有可能的。

3．生态公益林保护卓有成效。云南省区划界定生态公益林面积1.858亿亩，占林地面积的50.2%，海南省区划界定生态公益林面积1308万亩，占林地面积的50%。总的看，两省生态公益林比重较大，但生态林保护与林农生产的矛盾还没有象我省目前这样突出，其原因有多方面的，除了尚未进行林改，林农的产权意识不强，商品林和生态林经营收益的反差不大的原因外，我们认为，主要还得益于以下三个方面的做法和措施：一是充分尊重民意。在生态公益林区划界定时，既要根据生态区位，也要尊重老百姓的意见，尽量做到二者的统一，对老百姓不愿划入生态公益林的（特别是人工林、自留山等），原则上不予划入，以免留下隐患；二是明确管护责任。对林农个人所有或经营的公益林，由经营者直接管护或自愿联合管护；对村集体所有的公益林，由乡镇建立统一的护林制度，成立护林联防组织，确定护林监管员，公开竞聘专职护林员进行管护；三是开展林下利用。云南是“菌类大世界”、“药材的宝库”，林下菌菇类和中药材非常丰富，在公益林区，允许林权所有者通过采集菌菇、种植中药材等，开发林下资源，增加林农收益，缓解生态公益林补偿标准低的矛盾。同时，两省借助旅游产业发达的优势，积极开发森林景观资源，开展森林旅游，形成了热带雨林游、海上森林游（红树林）、野生动植物游、珍稀特有物种游等特色旅游产业，既保护了森林资源，又增加了林农就业的渠道（如卖工艺品、旅游区劳务收入等）。

4．资源培育注重科技。两省在资源培育上十分重视科技的运用，特别是对乡土树种的开发推广，并以此走出了一条具有地方特色的林业发展路子。具体讲：一是注重种苗的研究开发。海南省林业资源体量不大，但很有特色，他们立足于优良乡土树种的研发，选育出了降香黄檀、柚木、黄胆木、黄桐等一批具有开发前景的热带优良树种，建成了海南热带森林博物园等高科技含量的种苗生产基地，其中有亚洲最大的桉树良种良苗工厂化生产基地。云南省在种苗研究方面也下了很大功夫，选育出了云南松、思茅松、蓝桉、西南桦、北美红杉、山核桃等一批速生优质新品种（品系）和优良种源。这些对两省林业发展起到了重要的支撑作用。二是注重科研成果和技术的推广运用。海南省把林业科研机构选育出的热带优良树种与其栽培模式、营造林技术组装配套在一起，及时加以推广，目前已建立花梨、柚木、香樟等热带珍贵树种示范基地近2万亩，有力带动了林农种植的积极性。云南省近五年来组织推广林业科技成果和实用技术147项，营造推广示范林132.45万亩，辐射带动造林365.4万亩，大大提高了科技成果的转化率。

5．产业发展势头很好。总的看，云南、海南两省按照国家林业发展布局，根据其区位特点，走的是一条以生态建设为主的林业发展战略，产业发展的规模和总量都不大（2005年云南省林业产业总产值250亿元，海南省林业产业总产值168亿元），但近几年来，两省林产业受到了高度重视，发展势头很好，呈现出新的亮点：一是林企一体化稳步推进。两省林浆纸一体化建设都经历了一段走走停停的曲折路程，但这个方向一直没有改变过，特别是去年以来，两省的省委、省政府都把它作为一项重大决策，加大力度，加快推进。以海南省为例，省政府专门成立了由省领导任组长的浆纸林建设领导小组，制订出台了《加快发展浆纸林的若干意见》，采取十大政策推动浆纸林建设，主要有：浆纸林（桉树、相思、木麻黄）育林基金（含维简费）征收标准从20%调减为5%，农民个人房前屋后非林地种植的浆纸林，全部免征育林基金；简化采伐审批环节，取消村委会和乡镇政府审核两个环节；凡属浆纸林，无论种植者需要何时采伐、采伐多少，只要申请材料齐备的，各级林业部门必须在10个工作日内按其需要办理采伐证；对种植面积在10000亩以上的，实行采伐限额和采伐计划单列，采伐年龄由林木经营者自行决定；在“四旁”等非规划林地造林的，不当作林业用地管理，保留原有土地性质不变，经营者恢复原来土地用途无需林业主管部门办理用途变更手续；采取公司+农户、“订单林业”等多种模式营造浆纸林；营造的珍贵树树、乡土树种均参照浆纸林意见管理。受政策的激励，2005年全省营造浆纸林达65万亩，比以往全省每年人工造林面积总和还多。二是大力发展非木利用产业。云南省提出在现有基础上，力争用五年的时间，建设以麻疯树为主的生物质能源林800万亩，森林药材、野生花卉等非木材产业基地203万亩，并大力发展野生动物驯养殖业，积极开发生态旅游、森林保健、森林保险、科学考察等特色森林生态旅游产业，建成后这些新兴产业产值将占其林业总产值的半壁江山。三是加快森工企业改革。云南省抓住国家实施天然林保护的机遇，大力推进国有森工企业改革，将13个省属国有重点森工企业全部移交所在市、县管理，通过开展多种经营和开办第三产业，妥善安置5.79万森工企业富余职工，并加强基础设施建设，既减轻了林业的包袱，又壮大了林业系统自身的实力。

二、几点启示

云南、海南两省林业各有特色和优势，既有许多经验值得我们学习借鉴，也有一些教训要引以为戒，我们从中获得了诸多有益的启示，概括起来，主要有：

(一)必须坚定不移深化集体林权制度改革。为了破解林业发展难题，云南省委、省政府出台了集体林权制度改革的文件，并召开了工作会议进行全面推动，这从另外一个侧面说明了我们林改的正确性。就我省当前来说，明晰产权任务的完成，仅仅是改革迈出的关键一步，林业发展面临着许多新的情况和新问题，需要我们作大量艰苦的探索和努力，用黄厅长的话是林业改革到了一个新的“拐点”，搞得好，林业发展会上一个新的层次；搞不好，可能就会走向反面。所以，我们一定要提高对深化改革紧迫感、责任感的认识，按照省委、省政府《意见》要求和林改工作会议部署，全面深化集体林权制度改革，促进林业又好又快发展和现代化目标的实现。

（二）必须加快推进林业综合行政执法改革。实行综合行政执法是今后林业执法的一个重要方向。集体林权制度改革，不仅解放了林业生产力，也对整个林业行政管理体制，特别是林业行政执法体制提出了新的更高要求，必须加快推进。在学习借鉴云南等省林业综合行政执法经验的基础，省委、省政府《意见》明确提出“成立省、市、县三级林业综合行政执法机构”的要求，在具体的贯彻落实中，我们要注意结合实际，因地制宜，分两类加快成立，具体讲：在山区，依托林业检查站组建林业综合行政执法机构；在沿海，重新整合林业部门内部现有执法力量组建（因为林业检查站人员少、力量薄弱）。人员要加强培训，并经过严格考试合格后上岗，确保执法队伍素质。这样做主要有以下几个好处：①争取编制困难较小。重新组建综合行政执法机构最大的问题就是争取编制的困难，而以检查站为依托组建相对容易，因为全省林业检查系统现有1274个事业编制可供使用，不足部分可申请增编，数量不多，容易与编办等协调。②主体基本在县级。现有林业检查站编制的主体基本都在县（市、区），省、市两级只有少量的管理人员编制，这与将来组建林业综合行政执法机构的要求是一致的，即执法的主体主要在县级，省、市两级主要承担监督和管理的职能。③执法成本最低。全省现有1200多林业检查站执法人员，长期在一线从事林业行政执法具体工作，实践经验比较丰富、业务比较熟悉，以此为主体进行短期培训和择优录用后即可直接上岗。同时林业检查站现有的站房、车辆等基础设施可一并划拨林业综合行政执法机构，减少执法成本。④能够上路巡检。目前林业检查站是林业执法队伍中唯一一支能够上路巡查的队伍，这对保证将来林业综合行政执法机构上路行使检查权、维护森林资源安全是非常重要的条件。⑤有利于检查站队伍的稳定。随着路网的变化和流通的加快，检查站如何行使职能、发挥作用是摆在我们面前的一个严峻课题，开展林业综合行政执法，为今后林业检查站的发展找到了一个很好的出路，实行“一套人马、两块牌子”，有利于检查站机构和队伍的稳定。而且，这样也不会削弱森林公安和林政管理等部门的力量，森林公安以处理刑事案件为主，林政等部门也可由以前的具体执法向监督执法转变，有利于实现“执法与监督两个相对分开”。

（三）必须进一步创新生态公益林管护与补偿机制。林改后，经营商品林的效益和积极性明显提高，生态公益林保护的压力日益凸显。如何创新机制加强生态公益林管护和补偿机制，已成为深化改革形势发展的必然要求和无法绕过的一个“坎”。在学习云南、辽宁等省经验基础上，省委、省政府《意见》明确提出了“落实主体、维护权益、强化保护、科学利用”的改革思路。在具体的落实中，要注意加快建立好以下四个机制：一是建立主体明晰、责权利相统一的管护机制。学习借鉴商品林林改的原则、经验、做法，针对林农对山林的依赖程度，分别采取联户管护、专业承包管护、委托管护等形式，进一步落实管护主体，把生态公益林管护的责任、限制性经营的权力、补偿与林下利用等的收益有机结合起来，建立责权利相统一的管护机制。二是建立严格保护，科学经营的利用机制。一方面是限制性的木质利用。根据“分级管理、分类施策”的思路，将全省生态公益林分严格保护、重点保护、一般保护三类进行管理，并因地制宜在林缘空地种植红豆杉、香樟等珍贵树种，建立台帐，发放权益证书，确保其权益。另一方面是非木质利用。积极探索花果叶的开发，开展林下种植中药材、食用菌和林下养殖等多种经营，鼓励林农以森林资源入股参与水电、旅游开发，增加林农收入，提高自我补偿能力。三是建立多渠道多形式的森林生态效益补偿机制。重点要落实省委、省政府《意见》中关于建立森林生态效益补偿机制的五个途径，特别是在江河下游地区对上游地区的补偿、旅游经营收入中提取一定资金的补偿、水资源费中安排一定比例的补偿、以森林资源入股方式参与新建水电站和旅游区的开发方面，要加大协调，争取突破，建立起多渠道的森林生态效益补偿机制。四是建立分工明确的监督管理机制。学习借鉴森林防火片区联防的经验和做法，充分发挥乡镇林业工作站、村“两委”、协会组织、护林队伍的作用，分工负责，明确责任，加强对管护主体的监管，确保管护真正到位和责任落实。我们相信，如果把生态公益林这篇文章做好了，它将不再是一个包袱，而是一笔巨大的财富。

（四）积极稳妥地推进珍贵树种基地建设。海南省经验证明，发展珍贵树种是一项有益当代、惠及子孙的事业，既能有效提高森林质量，又为子孙后代留下丰厚的财富，是今后营林业发展的一个重点，但由于珍贵树种特别是以材用为主要目的的珍贵树种具有生长周期长、占用资源多、培育难度和风险较大的特点，因此必须用科学的方法和态度积极稳妥地推进这项工作。一要注重乡土树种的开发。引进降香黄檀等珍贵树种是丰富我省造林的重要途径，对于促进林农增收、农村绿化美化和探索高效林业发展路子具有重要意义，应以积极的态度认真对待，但由于其引种的成功性尚需较长时间的实践来检验，因此，我们更应加大力度挖掘我省乡土珍贵树种的开发，我省分布的珍贵乡土树种很多，材性优良，如花梨木（红豆树）、马褂木、楠木、红豆杉、香椿、乳源木莲、光皮桦、福建柏、樟树、檫树等，这些树种经营措施得当，生长还是不错的，生态效果和观赏价值也很好，在今后的造林特别是非林地造林中应加以推广。二要注意因地制宜地推广。每个树种特别是珍贵树种，都有其相应的生境特点和栽培模式与技术要求，我们必须在充分尊重自然规律的前提下，因地制宜地加以推广，并辅之与相应的配套栽培技术，才能最大限度地规避风险，确保收益。三要注意典型示范的带动。由于珍贵树种回报的周期长，当代人享用不到，要想让老百姓接受，除了大力宣传外，关键还要靠典型示范的带动，通过发动能人、大户、企业，特别是林业部门干部职工带头种植，用事实说话，才能更好地带动千家万户参与珍稀树种基地建设。四要注意优惠政策的扶持。发展珍贵树种基地，是一项长远的战略性工作，建议出台具体的优惠政策加以扶持，主要包括：制定并公布政府扶持名录、种苗和造林的补助、采伐管理政策等，从机制上调动广大农民造珍贵树种的积极性。五要注意加工利用的研究。任何一个造林树种，没有加工的带动，资源培育肯定不会有动力，甚至挫伤造林的积极性。因此，必须及早注意加工利用的研究，依靠企业的需求和市场的拉动，才能使珍稀树种培育走向健康、可持续发展的轨道。

（五）必须进一步强化科技的支撑作用。海南、云南特色林业发展很重要的一条经验就是科技的支撑。就我省来说，林改后林业生产关系得到有效调整，林业生产力的发展关键靠科技，特别是在目前老百姓对林业科技空前渴望和迫切的情况下，更应因势利导，充分发挥科技的支撑作用。一要实施种苗攻关，进一步强化科技的基础支撑能力。种苗是森林资源培育的基础，关系林业发展的质量和效益。要坚持不懈地开展林木种苗科技攻关，通过一段时间的努力，选育出适合我省实际的各类培育目标的主栽树种品种，切实解决林改后老百姓“种什么树”的问题。二要实施入户工程，进一步强化科技的推广服务能力。完善和推广“96355”林业服务热线，为林农提供方便、快捷、准确、全面的服务；实行科技人员挂钩包点制度（如挂一个村组、企业、协会或农户），把挂钩包点工作成效与职称评聘、职务晋升、年度考核结合起来；实施农村林业技术员培训计划，大力扶持林业科技示范户，培育一批有文化、懂技术、善经营的林业技术能人和大户；创新林业科技下乡活动的形式和载体，促使科技下乡活动经常化、形式多样化、制度规范化。三要实行产学研结合，进一步强化科技自主创新能力。以“6.18”项目成果交易会为载体，加强企业与科研院校的合作，有针对性地开展林业生产加工实用技术的研发和热点难点的攻关，积极引导、鼓励和支持林业企业建立技术中心和研发机构，逐步形成以企业为主体，院校为依托的林业科技自主创新体系。

（六）必须努力推动林业产业升级。象云南、海南等生态区位十分重要的省份，对产业发展都如此重视，作为福建这样水热条件优越、又属国家林业发展“南用”区域的地方，更应该大力发展林业产业。就目前来看，我省林产业发展很热，势头很好，但一些地方盲目引资，高消耗、低附加值的中小企业偏多，甚至无序竞争，给我省森林资源带来了巨大的压力。福建林业产业要想在全国继续走前列，关键在升级、希望在升级、潜力在升级。为此，我们联合省发改委、省经贸委等部门专门制定并下发了《福建林业产业发展导则》，进一步明确鼓励什么、限制什么，科学指导各地林业产业发展，避免盲目引资和低水平的重复建设。一是要优化产业结构。重点要突出精深加工、附加值高、终端产品的家俱业、纸业、生物制药、竹子和杉木开发、林产品流通市场、森林旅游、花卉、野生动植物驯养等产业开发，严格控制锯材等粗级加工产品和以阔叶树为原料的人造板产业的发展，进一步促进福建林产业升级换代。三是要促进产业集聚。以三明海峡两岸林业合作试验区、闽北林产加工贸易区、建瓯笋竹城和莆田秀屿木材检疫除害处理加工区等为载体，加大招商引资，逐步形成家俱与竹木制品加工集群、人造板集群、造纸集群、笋产业集群和林产化工产业集群。四是优化发展环境。进一步完善科企、银企、政企、农企平台对接，及时帮助解决实际困难，优化发展环境。