厦门市保障性住房模式研究

来源:我要调查网 发布时间:2012-05-14 14:57:18 浏览:3077次
厦门市保障性住房模式研究

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【报告作者】加利福尼亚

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【报告描述】住房是最基本的生存资料,是人们栖息场所,关系到人们的基本生存需求和整个社会的安定。1981年4月,在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上,通过的《住宅人权宣言》中,将人们的居住权列为基本人权。因此,“居者有其屋”,改善居住条件,提高居住质量,实现住房生存属性,解决低收入弱势人群的住房问题,体现全社会住房公正、公平性,是我们建立住房保障体系的理论支撑。

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厦门保障性住房研究

厦门市保障性住房模式研究

目 录
 
一、绪论 2

(一)研究背景 2

(二)研究方法 3

(三)研究内容 4

(四)技术难点 4

二、住房保障的基本理论 5

(一)住房保障制度的内涵 5 

(二)构建住房保障体系的原则 6

(三)城市住房保障体系的理论分析框架 7

(四)住房保障水平的倒U型曲线发展假说 9

(五)结论与启示 13

三、厦门住房保障建设的历史回顾及现状分析 15

(一)厦门市住房保障建设的历史回顾及评价 15 

(二)厦门市保障性住房政策推进的历程及模式分析 18

(三)厦门市保障性住房模式分析 23

四、厦门市保障性住房问卷调查分析 28

(一)课题基本情况与研究方法 28

(二)调查内容与分析 30

五、问题与讨论 37

(一)名称叫“保障性住房”还是“保障性商品房” 37

(二)如何定价才合理 38

(三)有了退出机制是否就能解决根本问题 39

(四)集中成片建设是否会带来“城市病” 40 

(五)“高地价、高房价、高福利”模式会不会使政府承担更大的经济负担和社会责任………………………………………………………………………..41

六、 结论与建议 42
(一)以需定产、应保尽保、动态调整、分步实施,完善保障性住房建 设前期规划 42

(二)更加注重中低收入人群的社会生活形态问题 42

(三)避免集中成片开发引发“城市病”问题 44

(四)拓展保障性住房供应渠道 45

(五)完善保障性住房的管理联系机制 45

(六)将保障性住房纳入厦门市社会保障体系 46

(七)提升保障性住房物业管理水平 46

(八)建立土地收益专款专用制度………………………………………47

(九)为减少资金占用、缩短投资回报,建议完善“政府回购”

制…………………………………………………………………48

(十)确定宏观主管部门,以立法形式保障“进入和退出”机制实施…49

一、绪论

(1​ 研究背景

住房是最基本的生存资料,是人们栖息场所,关系到人们的基本生存需求和整个社会的安定。1981年4月,在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上,通过的《住宅人权宣言》中,将人们的居住权列为基本人权。因此,“居者有其屋”,改善居住条件,提高居住质量,实现住房生存属性,解决低收入弱势人群的住房问题,体现全社会住房公正、公平性,是我们建立住房保障体系的理论支撑。

改革开放以来,厦门市房地产业取得了长足的发展,居民住房质量明显改善。但近年来房价增幅过快、供应结构不够合理、中小套型房源紧缺、中低收入家庭住房困难等问题日渐突出。如何强化政府在住房方面的保障职能,构筑起一个多层次的中低收入家庭住房保障体系,已成为厦门市政府的一项重要课题。厦门市政府高度重视解决中低收入家庭住房困难问题,根据国务院相关文件精神,在认真调研论证的基础上,创造性地提出了建设社会保障性住房的工作思路,以解决中低收入家庭的住房问题。2006年5月10日,厦门市委常委会召开专题会议,研究了社会保障性住房工作,认为这一举措对构筑中低收入家庭住房保障体系、稳定商品房价格、构建和谐社会都具有重大意义,决定将建设保障性住房作为厦门市委、市政府的重大决策,努力构筑起一个多层次的中低收入家庭住房保障体系。2006年5月31日,厦门市委、市政府召开新闻发布会,正式向社会公布社会保障性住房建设计划。厦门保障性住房建设,是贯彻国务院关于稳定房地产市场,解决中低收入住房困难家庭住房问题,构建和谐社会的要求而实施的一项重大举措。

厦门市政府在努力建立住房保障体系的同时,也面临一些困难。如:住房保障的范围如何确定、住房保障的层次如何划分、住房保障的方式如何选择、住房保障的动态管理机制如何健全、以及住房保障申请对象的收入状况如何核对等等问题。因此,厦门市社会保障性住房明确规定:实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制,政府将更为科学合理配置有限的住房资源,把好社会保障性住房的入口关和出口关。在原有管理基础上,迅速成立社会保障性住房管理委员会,作为全市社会保障性住房建设与管理的决策机构,统一制定各类计划,统一实施各项管理。在此基础上,根据职能分工,市建设与管理局、市国土房产局分别负责组织全市社会保障性商品房和社会保障性租赁房的建设、管理工作。

在厦门保障性住房从制度上得以确立之后,有必要从理论上对厦门保障性住房政策、运作模式、中低收入群体对保障性住房的看法等加以认真研究,提出建设性的措施和建议,供有关方面决策参考。

(二)研究方法

1、文献分析法

通过图书馆、网络、书籍等途径搜集各种与本课题有关的文献资料,力求有用、丰富、多样、完整、系统,然后通过浏览、筛选、阅读、记录等方式对相关文献进行加工处理、去粗取精和分析研究。

2、调查分析法

对厦门保障性住房做专项调研,形成2份经验材料。

3、专家分析法

课题组采取广泛调研、抽样取证、专题访问、专家论证等方式。通过专家的参与,进一步提高了课题的质量,使课题具有前瞻性、实用性、针对性、可操作性。

实证分析为主,注重资料、数据的获得、搜集、整理、分析;适当运用市场调查手段,积极寻求相关企业、政府部门的支持,紧密联系实际。

数据资料来源:厦门市市统计局城调队、厦门市房地产管理局、厦门市建设管理局住宅办。

(三)研究内容

 1、住房保障新机制模式及运行方案设计

结合厦门的实际情况,对低收入家庭住房保障模式及运行机制方案的设计,包括目标设定、运作过程、政策配套等进行研究。

2、住房保障新机制运行的对策建议

深入了解和调查新方案在未来实施过程中会遇到的障碍和操作难点,并提出相应的对策和措施。

(四)技术难点

1、低收入家庭意愿调查

统一标准,制定表格,抽样调查,了解低收入家庭的居住现状和意愿。

2、住房保障制度的专家咨询

开专题会与个别访谈结合,了解学术界对保障对象、居住标准、租金补贴标准的认定、复核、退出等观点和建立低收入家庭的运行机制方案,及付诸实施的有关建议。

3、政府有关职能部门研讨

组织相关专业管理部门的同志,进行座谈、研讨,加强信息沟通。 4、部分国家和地区住房保障经验借鉴

通过资料收集,借鉴部分国家(地区)的经验,开拓住房保障机制研究的新思路。

二、住房保障的基本理论

住房社会保障制度是社会为住房弱势群体提供满足其基本生活所需住房的若干制度安排。这其中就直接涉及到对社会弱势群体和社会保障制度的研究,而社会学、社会保障学以及经济学等学科的相关理论则为此奠定了较好的理论基础,充分理解并运用这些理论,必将有益于科学的、全面的进行制度的构建。

(一)住房保障制度的内涵 

1​ 住房保障的内涵

住房保障制度是国家或政府依据法律规定,通过国民收入再分配,保障居民基本居住水平的一种制度。它是一种在住房领域内实行的社会保障制度,其实质是政府利用国家和社会的力量,通过行政手段为中低收入家庭提供适当住房,解决他们的住房问题。在上述的定义中包含了如下几个要点:住房保障制度的责任主体是国家或政府;住房保障的目标是满足中低收入家庭的基本居住要求;住房保障得以实施的保证和依据是相应的社会立法。

2​ 凯恩斯的国家干预政策

凯恩斯的国家干预思想认为,市场并不具备自我调剂的功能,国家干预才是调节机制的唯一补救。他认为社会保障应当成为市场经济的最后—张安全网。基于这一认识,我们认为,在我国大力发展房地产市场的同时,有必要维护社会公平,保护市场竞争中的弱势群体,构建起住房社会保障这一张房产市场的安全网。

3、新福利经济学的帕累托最优思想

当今世界,各国均采取了各有侧重、层次不一的社会保障制度改革。以意大利经济学家帕累托为代表的新福利经济学便是在公平与效率之间达到协调。他提出的帕累托最优概念对研究建构中国城市居民住房社会保障有者重大的启示意义,即一方面要通过社会保障,保证住房弱势群体的基本居住权益;另一方面则继续推行商品化、货币化的住房政策,保证高收入者通过自由选择,满足其高居住水平的要求,并带动房地产市场的发展。

  (二)构建住房社会保障体系的原则

 

   城市住房保障体系的构建是一项政策性和社会性强、涉及面广的系统工程,在具体实施过程中应遵循以下主要原则:

  1、市场导向原则

  在构建城市住房保障体系时必须确立市场导向原则,这是由我国社会主义市场经济改革目标取向决定的。构建城市住房保障体系,在保障最低收入和中低收入家庭的基本住房需要的前提下,不损害中、高收入家庭的利益,不损害市场效率,否则政策必然会损害到大多数人的利益,从长期来看,也不利于一座城市的社会经济的持续发展。

   2、适度保障原则

  根据国际经验,政府对城市居民住房的保障只承担有限责任,而非无限责任。也就是说,要确立适度保障的原则。要把住房消费纳入经济初次分配范畴,大多数人应通过自己的工资报酬解决住房问题。政府采取垂直公平的积极计划,只对中低收入家庭通过经济二次分配,解决其基本居住需要,体现“最劣者受益最大原则”,保证住房消费的适度公平。

  3、动态调整原则

  鉴于住房分配与社会各阶层的利益休戚相关的特点,决定了它不可能单纯地作为私人产品而存在,从某种意义上说,住房是一种公益性很强的公共产品。住房保障政策是有阶段性的,住房供应体系中各类住房比例应是动态性的。也就是说,住房保障的广度和深度是与一个城市经济发展水平(常用GDP水平衡量)、政府的保障承受能力、居民的可支配收入、消费结构等紧密地联系在一起的。因此,住房保障应与社会、经济的发展和人民生活水平的提高相适应,保障的范围、保障的方式也应随着社会经济环境的变化不断地进行调整。

  我国过去的城市住房保障体系与政策设计,从总体上看具静态特征。但我们在设计未来的城市住房保障体系时,应充分考虑居民住房消费能力和政府财政支付能力的变化,并根据经济与社会发展的阶段性对住房保障体系与政策适时作出动态调整。

(3​ 城市住房保障体系的理论分析框架

  城市住房保障体系的理论框架,如图1所示。

    图1 城市住房保障体系的理论框架

  在图1中,从“住房保障需要”的层面,具体分解为以下三个要素:

1、保障水平的确定

保障水平的确定指从“质”与“量”两个方面呈现出保障性住房的标准。保障性住房的“质”包括住房的建筑施工质量、结构、朝向、采光、通风、绿化、环境舒适度、交通便利度等。而“量”则集中体现在“面积标准”上。

2、保障对象的识别

保障对象的识别主要由两个量化指标构成:一是现住房面积未达到保障性住房的“面积标准”;二是受住房保障居民家庭的收入线标准,低于该收入线的居民家庭才需要政府加以保障。必须强调的是,这两个条件同时具备(即两者的交集)才是真正需要受住房保障的对象。

3、保障规模的预测

保障规模的预测指的是保障性住房的面积总量或者住房保障家庭的比例。通过住房保障规模的预测模型可以测知保障型住房的需要总量,从理论上政府应该提供的保障型住房的规模。

如果从政府“住房保障供给能力”的层面来考察,保障型住房的规模往往还受制于多种因素,主要是政府财政承受能力、居民住房消费能力、商品房价格、居民现居住水平、城市发展水平、土地供应和固定资产投资等因素。这些因素对城市住房保障规模具有交互影响作用,必须对住房保障规模与影响因素作深入分析,才能有效地调节某些可控的因素,达成保障性住房在供需均衡下的适度规模。

从供需平衡的视角对城市住房保障体系所作的静态框架分析。但经济与社会的发展是动态的,影响住房保障规模的因素也会随之变化,相应的保障标准、保障程度和保障方式也应当作出动态调整。我们将在城市住房保障模式“倒U”型曲线发展假说的基础上,构建一个城市住房保障演进的三阶段框架模型。 

 (四)住房保障水平的倒U型曲线发展假说

   1、城市住房保障水平的倒U型曲线发展假说的提出

国外住房保障模式及发展历程的状况表明,从住房保障制度建立至今,住房保障水平一直呈线性上升趋势。但到20世纪70年代末80年代初,国外“超度”的社会保障(包括住房保障)所带来的危害说明,住房保障水平不应该无限度地上升。同时,随着西方发达国家中产阶层的不断扩大,贫富阶层相对缩小等事实也说明,住房保障水平达到一定的限度后就会稳定发展,甚至到一定时期还会逐渐下降。因此,根据分析西方发达国家住房保障发展历程的轨迹,对我国城市住房保障发展的阶段性,可以提出如下假说:

住房保障水平的发展轨迹不是无限的直线上升,而是一个适度性发展的倒U型曲线。住房保障的主要目的是保证中低收入家庭的基本居住需要。住房保障水平的高低主要取决于基本居住水平标准、住宅存量规模与人口规模的关系、中低收入家庭所占的比重等因素的变化。根据我国社会结构的变化与社会阶层发展的趋势,也符合这一假说。

原因之一是,西方发达国家的事实证明,随着工业化和现代化的发展,社会阶层的发展是中产阶层逐渐扩大,贫富阶层逐渐缩小,即两头小中间大。

国内有学者对社会阶层对财富占有的关系研究(胡志刚2003)认为,中国现阶段的社会财富分配按个人可支配收入,大致表现为15%的人拥有85%的财富,另外85%的人拥有15%的财富,这种人数上的“金字塔”和财富占有上的“倒金字塔”结构(以下简称“双金字塔”结构),直接导致中国贫富差距拉大。但随着经济社会的快速发展,中产阶层正在快速的成长之中。庞大的中产阶层形成之后,社会财富分配结构将变成中间大两头小的“橄榄型”结构,到那时即达到了中等发达国家以上水平的时期。而在“双金字塔”结构和“橄榄型”结构中间还有一个“过渡型”结构,我们权且称之为“双陀螺型”结构。这三个层次的结构依次由低级形态向高级形态发展,其内在规律是研究住房保障体系的重要依据。见图2所示。  

    

“双金字塔”结构要求保障层面上浮,并将中等收入家庭(中产阶层)列入保障对象。社会结构应该与经济水平相适应,该阶段要求的基本居住条件不同,加上政府财政支付能力的硬约束,导致这一阶段的住房保障水平只能维持在较低的水平。

“橄榄型”结构要求保障层面下移,并将中等收入家庭列为不保障对象。所谓“中产阶层”是指拥有稳定收入、有能力自己买房买车、能够有足够的资金用于旅游、教育等现代消费的人群。在西方发达国家一般占到60%左右。

从美国住房保障发展的历史来看,从第二次世界大战后的大规模建房,提供社会保障住房,保障水平逐渐提高,到了20世纪80年代开始稳定,受政府住房保障的家庭稳定在约占全部家庭总数的18%~20%,并从住房保障支出占国民收入的比重来看在逐年下降。

欧洲发达国家也有类似的发展情况。随着经济的发展和中产阶层的扩大、贫困人口的减少,住房保障水平在达到一定程度后也在降低,从而呈现为经过一度上升逐渐下降的曲线,当然下降也是适度的。

原因之二是,随着国民经济的发展和居民收入水平的提高,居民家庭住房消费倾向趋于不断增加,强化个人住房消费意识,减轻国家和社会住房保障的负担。

住房消费支出比是一个动态指标,即在不同时期其数值是不一样的。它除了与住房制度的导向有关外,还与两个因素有关。一是人均国民生产总值,就是说当生产力发展到一定水平时,居民住房消费支出比应达到一定的数值范围;二是居民生活水平,就是说当居民生活达到一定水平时,居民住房消费支出比应达到一定的数值范围。

从理论上说,居民家庭住房消费支出比在逐步加大,政府对住房保障的投入的份额就相对会在达到一定程度后可能下落,呈现为一条倒U型的曲线。

   2、 倒U型曲线发展的“三阶段”框架模型

   从理论上说,在工业化前,通常所说的人均国民生产总值很低,仅能维持人们的生存需要,居民分散择地而居,不可能存在现代意义上的住房保障,我们权且称之为“前住房保障时期”。当大规模工业化开始以后,伴随着经济发展而来的是大规模的城市化,农村人口大量集居于城市,产生大批收入低下的居民,于是就产生了现代意义上的住房保障问题。当国民经济发展到中产阶层占绝对多数,贫困人口逐渐减少时,用于住房保障的支出额占国内生产总值的比重将会下降,我们可以称之为“住房保障水平回落时期”。从上升到回落,也就形成了一个住房保障水平的倒U型曲线发展轨迹(如图3所示)。

 

  图3 住房保障水平倒U型曲线发展的轨迹

在图3中,以时间为X轴,经济发展水平为Y轴,城市居民居住水平线可以细分为三条曲线:(1)实际居住水平线:是指城市居民实际所居住的平均水平线,会随着经济的发展而迅速提升;(2)基本居住水平线:是根据经济与社会发展阶段性水平而设计的满足城市居民基本居住需要的平均水平线,其总体发展的趋势是平缓的;(3)住房保障水平线:是住房需要与供给能力平衡基础上的城市住房保障的平均水平线,呈现出“倒U”型曲线的特征。

(五)结论与启示

住房保障水平的确立,应以促进经济发展为检测尺度,也必须以保持经济社会的可持续发展为目的。也就是说,住房保障水平要保持动态性。

1​ 充分考虑城市财政支付能力

财政支付能力涉及到住房保障制度的现阶段和未来可持续性支持能力。从本质上说,住房保障是政府是通过支付转移的方式实现社会收入的再分配,以保持社会公平和社会稳定,使广大中低收入居民家庭也能够享受经济发展的利益。住房保障制度必须具有可持续性,为保证住房保障制度的可持续性,必须在这项制度设计之初,就充分考虑城市财政的支付能力,使这项制度的实施在财政的可承受范围之内。唯如此,才能保证住房保障制度能够长期稳定地不断发展。

2、充分考虑城市住房发展阶段、住房供求关系状况

在市场机制充分发挥作用的情况下,不同的住房发展阶段,住房的供需关系状况有很大差别,住房保障的需要程度和发生作用的范围也有很大差别。一般来说,在住房严重短缺时期,住房供应不能满足住房需求,住房价格与城市居民家庭平均的住房支付能力差距较大,居民家庭的住房保障需要相对强烈,需要政府保障的范围相对较大,需要保障的程度也较高。而在住房供求关系相对缓和时期,需要政府保障的范围较小,保障程度的要求较低,保障压力相对较轻。因此,住房发展的阶段性决定了一个城市需要帮助购(建)住房或需要帮助租房居民家庭的范围,影响一个地区住房保障主要方式的选择,以及各种方式间的关系。 

注: ①此处引用相关资料为浙江大学房地产发展研究所相关研究报告,对厦门保障性住房研究有借鉴意义,根据本课题研究需要做了有条件的选用。

三、厦门住房保障建设的历史回顾及现状分析  

自创办经济特区以来,厦门十分重视发展城市普通住宅、完善住房保障体系,采取积极有效的措施,加大住宅土地供应力度,强化房地产市场监管。通过经济适用房、安置房和廉租房的建设,有效解决了厦门市部分中低收入家庭的住房困难问题。

(一)厦门市住房保障建设的历史回顾及评价 

1、经济适用房建设起步早,成效明显

厦门市住房保障起步早,但由于受海峡两岸军事、政治对峙影响,基本建设投资少,城市住房主要由市房地产管理部门统筹统建,以及少量行政机关、企事业单位自建职工宿舍,数量有限,发展缓慢。截至1981年底,城市人均居住面积只有4.53平方米,住房供求矛盾十分突出。为了缓解城市居民住房难问题,市政府在创办经济特区之初,就开放了房地产市场,依靠社会力量发展商品住宅。80年代中期开始实施“统建房”建设,以低廉价格出租给“双困户”和待婚大龄青年,当时称“鸳鸯楼”。为了改善城市中低收入家庭居住条件,厦门市于1991年成立厦门市住房统一建设办公室(后改名住宅建设办公室),负责全市解困房和统建房(又称安居工程)建设(1998年后,统称为),每年向中低收入的家庭提供相对低价的住房。1993年市政府作出《关于加快城市住宅建设的决定》,提出在994-1996年3年内,基本解决人均居住面积4平方米以上的居住困难户目标,并逐年加大投资力度。至2006年5月,厦门累计建成解困统建房和经济适用住房小区18处,建筑面积330多万平方米,3500多套,较好解决了大量人均居住面积8平方米以下的家庭的住房困难问题。据统计,现在厦门市区居民每5户中就有1户居住的是政府提供的经济适用房。厦门市经济适用房配套完善、质量高、价格低廉(1997年1050元/平方米,1998年1500元/平方米左右),中低收入的住房困难户基本承受得起,为政府出售住房,回笼资金,促进住房制度改革创造了条件。

2、住房公积金制度,有效增强职工购建住房支付能力

厦门市1992年建立住房公积金制度,截至2006年底,全市建立住房公积金单位6700个,缴存住房公积金职工26.5万人,累计归集住房公积金80.68亿元,累计为6.1万户家庭发放住房公积金贷款68.9亿元,住房公积金贷款占本市职工按揭购房的30%。住房公积金在深化住房分配制度改革,完善住房保障体系,增强职工购建住房支付能力,提高城镇居民居住水平中发挥了重要作用。厦门市国土房产局公积金管理中心,长期以来积极发展和规范住房公积金业务,提高了住房公积金归集率和个贷使用率,注重健全内控制度,抓好风险防范工作,确保了住房公积金安全。

3、住房货币化补贴制度,推动了住房商品化的进程

1999年7月,经省政府批准,厦门市出台了《厦门市住房货币化分配试行方案》,开始在全市范围内对未享受住房优惠政策或享受的住房优惠政策未达面积控制标准的职工实施住房货币化补贴。截至2006年底全市共有886个单位实施了住房货币化分配政策,对46117位职工发放住房货币化补贴6亿元。住房货币化补贴政策作为厦门市住房制度改革的核心内容,试行7年多来,在解决职工住房问题上发挥了不可替代的作用,一定程度上提高了职工购买商品住房的能力。 

4、公房提租制度,实现“以房养房”的良性循环

厦门从1992年进行房改始,公房的租金从每平方米使用面积0.7元逐步增加到1995年的1.4元,1996年的1.7元,1997年1.96元,1998年的2.31元。从1999年7月1日起,厦门住房租金标准提高25%,平均每平方米使用面积为2.89元,到2000年公有住房租金标准达每平方米使用面积3.71元。1999年各类公有住房或市价每平米建筑面积框架结构为1293元,砖混一等结构为1208元,砖混二等结构为1123元,砖木结构为1079元,高层为2512元。因为租金提高,房价不变,改变了住房租售价格比不合理的状况,政府因势利导,鼓励居民买房,扩大住房消费。房改前全市直管公房年租金收入100多万元,每年市政府要从财政城市维护费中拿出款项来补贴公房维修;公房租金标准提高后,全市直管公房年租金收人达到7000多万元,不仅不需要财政补贴,还能略有盈余来用于旧危房的改造。更重要的是,公房提租改变了过去“买公房不如租公房”的不合理现象,改变了居民在住房分配上的“等、靠、要”的思想,打破了旧的住房福利分配体制。

5、公房出售制度,解决职工居民住房问题

厦门于1997年开始实施公房出售,截至2006年底,有8万多套约630万平方米公房出售给职工,占全市成套公房93%以上,回笼资金50.2亿元,为经济适用住房融资22,65亿元,圆了广大职工居民的住房梦。

6、廉租房制度,最大程度解决最低收入家庭住房困难问题

2000年,厦门市出台了《城镇廉租住房管理规定》,规定家庭收入低于公布当年最低生活保障线、人均居住面积在6平方米以下的“双困户”可承租政府提供的低租金住房,后又将家庭住房困难标准从人均6平方米提高到8平方米。2003年,出台了《厦门市城镇廉租住房租金补助安置暂行办法》,初步形成了“以租金补贴为主,实物安置、租金核实为辅”的多种廉租住房保障方式,解决3600多户城镇最低收人家庭住房困难问题。

(1)政府通过购买、置换和建设各种渠道,筹集廉租住房,一共以住房实物形式安置了666户廉租户;

(2)利用社会出租房源,对主要劳动力为残疾的家庭、孤老家庭和优抚对象外的其他最低收人的住房困难户,发放租金补助,让他们从社会上租房子解决住房困难问题,两年多来以租金补助的方式共安置了407户最低收人家庭;

(3)采用租金核减的方式,对承租公房的符合租住廉租房条件的家庭,进行了租金核减,每年都有2000多户获准核减租金。

厦门市实施房改制度以来,在很大程度上解决了中低收人家庭的住房问题,让这些中低收人群体能共享厦门城市发展的成果。

(二)厦门市保障性住房政策推进的历程及模式分析

厦门市开展社会保障性住房,是贯彻“国六条”精神的重大举措。在国办发 2006 37号文件中,明确要求调控房地产市场,遏制房地产市场价格过快上涨,要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套普通商品住房,妥善解决中低收入住房困难家庭的住房问题,避免住房问题成为新的社会问题。厦门市社会保障性住房,充分考虑中低收入住房困难家庭的住房问题,致力于建立健全多层次的住房保障供应体系。  

1、社会保障性住房政策推进的历程

厦门市开展社会保障性住房,是贯彻“国六条”精神的重大举措。在国办发 2006 37号文件中,明确要求调控房地产市场,遏制房地产市场价格过快上涨,要重点发展满足当地居民自住需求的中低价位、中小套普通商品住房,妥善解决中低收入住房困难家庭的住房问题,避免住房问题成为新的社会问题。厦门市社会保障性住房,充分考虑中低收入住房困难家庭的住房问题,致力于建立健全多层次的住房保障供应体系。  

2006年5月厦门市政府首次对外宣布,通过社会保障性住房计划的实施,将在3年至5年内基本解决中低收入家庭住房问题。据厦门市统计局最新抽样调查显示,目前厦门市中低收入群体约占全市人口的40%,社会保障性住房计划覆盖面涉及厦门市2/5的人口;2006年5月25日,厦门市廉租住房安置房抽签仪式在厦门市国土房产局举行,65家廉租户现场抽取房号并领取了新房入住通知书;2006年6月,政府为确保房源能提供给最需要的住房困难家庭,就申购方案初定的供应对象及申购条件、评分办法、申购要求予以公布,向社会征求意见;2006年10月8日,备受社会各界关注的《厦门市住房建设近期规划》出炉,根据规划,从2006年到2010年,厦门市将建社会保障性住房682万平方米(社会保障性商品住房402万平方米,保障性租赁房280万平方米),商品住房建筑面积预计约1656万平方米,社会保障性商品住房和保障性租赁房面积都为90平方米以下的户型。2006年12月1日,厦门市保障性住房开始发放首批表格,交表截止时间为2007年2月28日下午5点。在保障性住房建设上,计划建设16个项目4.14万套,总投资83.3亿元,2007年完成投资30亿元。2007年6月17日—7月5日厦门市首批564套中低收入家庭社会保障性租赁房的选房工作正式开始。按照计划,每天将会安排大约40套的选房。至2008年6月30日,厦门已受理保障性住房申请17887户,其中低收入家庭申请有15093 户,公务人员共2643户,引进人才共151户,已有2200户完成了保障性住房选房。通过严格的审查,已取消了470户保障性租赁房及354户保障性商品房的申请资格。我市首个保障性住房小区万景公寓6月26日竣工交付使用了。目前,厦门除万景公寓外还有19个在建的保障性住房小区,将提供约4.5万套的保障性住房。

社会保障性住房建设计划的付诸实施,标志着厦门在建立和完善分层次、多元化住房供应体系,切实解决中低收入家庭住房困难问题上建立起了长效机制,同时也为全国解决中低收入家庭住房困难,建设保障性住房提供全新的思路及模式。

2、社会保障性住房近期建设规划(含经济适用住房、不含安置房)②

根据厦门市规划局社会保障性住房规划,厦门市目前常住人口的构成情况以及外来人口的增长速度,厦门市的社会保障性租赁住房重点提供给不同对象:廉租房主要提供给具有城镇常住居民户口的最低收入家庭;普通租赁房主要提供给具有城镇常住居民户口的经济水平略高的家庭;租赁公寓主要用于引进人才的居住需要;本岛阳光公寓和岛外“金包银”工程中的外口公寓主要提供给常住城镇的外来人口。在未来3-5年内廉租住房建设总量约为280.33万平方米,全部为90平方米以下住房,能及时缓解本岛及几大工业区的住房配套问题,保证工业项目的及时投产,促进全市住房结构的合理性。根据厦门市产业发展的空间时序、道路交通建设的安排以及现状居住配套的情况,对规划项目制订了初步的开工计划。

规划保障性商品房、租赁房项目分布示意图(资料来源:厦门市规划局)

(1)保障性住房、租赁房年度计划:

(资料来源:厦门市规划局)

(资料来源:厦门市规划局)

(2)年度计划与平衡
根据《规划》,平衡对象包括存量商品住房、规划保障性商品房、障性租赁房和规划商品住房。

(料来源:厦门市规划局)

  根据表中的安排,通过加大保障性商品住房、保障性租赁房的建设,住房建设总量可以达到平衡。对于新增的商品住房,岛内比岛外的小户型比例可以适当略低,滨海、环湖等重点地段比其他地区的小户型比例可以适当略低。对于主动提高小户型住宅建设比例达到70%的存量商品住房项目,优先审批。

3、社会保障性住房近期建设规划解读

社会保障性住房的目标是“居者有其屋”,可买也可租,由中低收入群体自选。

(1)社会保障性住房的目标是“居者有其屋”

根据社会保障性住房规划,未来3-5年内,厦门市将有3.4万户中低收入家庭的住房困难问题可以得到解决。厦门市将向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供保障性商品住房;向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的低收入家庭以及特定对象提供公有租赁住房;向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房;结合旧城(村)改造,通过拆迁安置,解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。

(2) 加大中低价位、中小套型普通商品住房

根据《规划》,加大社会保障性住房、中低价位、中小套型普通商品住房的供应;同时积极消化存量住宅建设项目,严格按照“各城市年度新审批、新开工的商品住房总面积中,套型建筑面积90平方米以下的住房面积达到70%以上”的要求,统筹规划,合理引导。规划》提出鼓励小户型的措施,凡主动提高小户型住宅建设比例达到70%的存量商品住房项目将优先获审批。对于新规划的商品房项目,《规划》提出区域差别化的思路,即岛内新增商品房小户型比例适当略低于岛外;适当降低滨海、环湖等重点地段的小户型比例。

(3)社会保障性住房重点在岛外

根据厦门市产业推进的方向和用地资源分布,社会保障性商品住房(含经济适用住房)重点增加岛外各区的项目。海沧区、集美区、同安区和翔安区皆安排有不同规模的社会保障性商品住房,建设时间上集美区和翔安区的项目先行,海沧区和同安区的项目安排在两年以后逐步推进。

(三)厦门市保障性住房模式分析

厦门按照国务院、省政府有关加大中低收入住房供应的文件精神,积极探索新时期住房制度改革的新思路、新模式,全力为中低收入家庭构筑起一道强有力的住房保障网。

1、政策设计创新:统一建设、统一分配、统一管理、统一运作

社会保障性住房明确规定:实行统一建设、统一分配、统一管理、统一运作的新机制,政府由此将更为科学合理配置有限的住房资源,把好社会保障性住房的入口关和出口关。在原有管理基础上,迅速成立社会保障性住房管理委员会,作为全市社会保障性住房建设与管理的决策机构,统一制定各类计划,统一实施各项管理。在此基础上,根据职能分工,市建设与管理局、市国土房产局分别负责组织全市社会保障性商品房和社会保障性租赁房的建设、管理工作。

2、分配机制创新:家庭成员全名制

政府对不同收入家庭实行不同住房保障政策,符合社会保障性住房申请条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房,申请社会保障性住房实行家庭成员全名制。申请社会保障性住房之前的5年内有购买或出售房产的,不能再申请社会保障性住房。如已按房改规定租住、购买公有住房或购买经济适用住房、统建解困房、落实侨房政策安置房、集资房的,原则上不能再申请社会保障性住房,已享受上述优惠政策但仍符合社会保障性住房申请条件的亦可提出申请,申请获得批准时必须退出原有住房,退出的住房由政府收购或收回,用于解决中低收入家庭住房困难,以体现一个家庭只能有一套社会保障性住房的原则。建立社会保障性租赁房体制是一项新的具有开拓性的举措,打破原有的分配体制,对不同收入家庭实行不同的住房保障政策。向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供社会保障性商品房;向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的低收入家庭提供社会保障性租赁房;向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房;结合旧城(村)改造,通过拆迁安置,解决和改善本市中低收入家庭的住房困难和居住条件。以此建立起不同收入家庭多层次的住房保障供应体系,切实解决厦门市中低收入家庭住房困难问题。

3、管理体制创新:体制内循环、政府回购、全程监控

为了确保社会保障性住房真正落实到中低收入住房困难家庭手中,在分配上,坚持“只能一套”的原则,即符合社会保障性住房申请条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房,保障中低收入家庭的基本生活需求。在管理上,建立公有租赁住房的退出机制,严格保障性商品住房的上市条件,最大限度发挥社会保障性住房的保障作用,让更多的中低收入家庭通过轮候配租,实现居者有屋住。

建立社会保障性租赁房退出机制,因家庭收入或住房等情况发生变化,不再符合原有承租条件的,将调整租金补助标准或退出承租的住房。社会保障性商品房不得上市转让,但可申请由政府回购,回购价格按购买价格结合住房的新旧程度确定。除购房按揭外,社会保障性商品房不得进行商业性抵押。这是保障性商品房与过去经济适用房最大的不同所在。在过去廉租房管理中存在这样的情况,即住进去一段时间后即使已经不符合承租条件,也很难使其退出,在社会保障性租赁房管理中,将建立起有效的进出机制,实现资源的最大化利用。《厦门市公有租赁住房管理办法》通过对不同对象实行不同租金标准,即廉租租金、标准租金、准市场租金、市场租金,通过租金杆杠进行调控实现良性的退出机制。承租社会保障性租赁房的家庭,因家庭收入或住房等情况发生变化,不再符合原有承租条件的,应申报调整租金补助标准或退出承租的住房。当社会保障性租赁房合同期满需续签时,承租对象是否符合承租条件应重新进行审核,对不再符合承租条件的,应责令退出,暂时没有其他居所、无法退出的,可考虑按相应的分类租金补助标准核减或取消租金补助。建立全市住房信息管理系统,并对全市社会保障性住房实行楼盘管理,建立社会保障性住房信息公开公示制度,包括楼房的地址、数量、套型、面积、租金标准,以及分配情况、供应对象等信息将一一呈现在所有市民面前,让市民及时了解社会保障性住房的供应情况,建立起公平、公正、公开的社会保障性住房供应模式。同时,在分配管理过程中,各职能管理部门与街道、居委会一起共同形成联动机制。发挥街道、居委会了解掌握辖区内居民的家庭经济情况和住房情况的作用,从基层入手,利用基层信息严把分配门槛关。

4、用地和交通出行创新:公交场站建房,解决土地资源紧缺和交通出行问题

厦门岛内土地资源紧缺,用地和交通是解决社会保障性住房建设的两个关键问题。随着新城区建设步伐加快,急需解决人们出行问题,规划部门结合公交场站建设社会保障性租赁房,不仅能够解决低收入家庭的住房需求,而且还能方便他们的出行问题。

5、户型设计创新:户型不大功能全,造价不高环境美

厦门市的社会保障性住房坚持经济实用的原则,住房建设注重中低收入家庭实际需要及其承受能力,严格控制套型和面积标准,户型面积以一房一厅和两房一厅为主,严格控制三房一厅。在廉租房户型中,两房的比例将占70%;在普通租赁房、租赁公寓和保障性商品住房户型中,两房比例均占60%。虽然保障性住房面积标准低,但建设标准不低:厕所、厨房、阳台一应俱全,每户至少有一面朝南。各居住区内应有的配套设施一样也不少,选址也都是在交通便利、具有较大发展潜力的区域。

6、融资渠道创新:多轮驱动,解决住房建设资金紧缺问题

按照初步计划,厦门市未来三至五年社会保障性住房的建设资金总需求为240亿元,拟从以下三个渠道解决:一是租赁房由财政拨付和从公房出租、出售收益拨付;二是保障性商品住房由建设单位按银行融资、售房款还贷的模式滚动;三是安置房由建设单位通过银行融资解决。社会保障性住房虽是解决群众住房困难之所需,但在建设中同样注重好的配套设施和环境。保障性住房主要委托新组建厦门经济特区房地产开发集团有限公司和厦门住宅建设集团有限公司进行代建,这两大集团在建设社会保障性住房上均积累了丰富经验,凭借其强大的技术和管理力量优势,不以赢利为目的,精心组织施工管理。

①名词解释:

  社会保障性住房:是指政府提供的,限定建设标准、供应对象和销售价格或资金标准,具有保障性质的住房,具体包括社会保障性商品房、社会保障性租赁房(含廉租房、普通租赁房、租赁公寓)、安置房(含拆迁安置房、解危安置房以及落实侨房政策安置房)等。

②资料来源:厦门市规划局

四、厦门市保障性住房问卷调查分析

住房作为居民最基本的生活保障之一,在传统的中国百姓心中占据着极其重要的位置。社会保障性房建设作为一项复杂的综合工程,可以看作一个多方博弈,牵涉到整个住房保障体系、中低收入者权益、和谐社会的构建等一系列问题。社会保障性住房开始规划和建设以来,已经成为厦门市民热议的热点问题之一。

(一)课题基本情况与研究方法

针对厦门市社会保障性住房的政策、模式等问题,课题组展开了社会调查,旨在了解我市中低收入群体对保障性住房的意见和看法。本项调查于2008年6月10日至20日进行。由集美大学2006级、2007级社会工作专业学生共15人担任访问员。这些学生在校期间受过专门的社会学和社会调查训练,在参加调查之前接受了有关本课题的相关培训。整个调查设计属于严格的概率成比例抽样(PPS),调查样本总体范围界定为厦门市辖区、街道、社区(或居委会),采用4级分层随机抽样法选样。首先,以市辖区为初级抽样单位(PSU)选样4个;其次,以街道为次级抽样单位(SSU),随机抽取6条街道;第三步,从这些街道中抽出7个社区或居委会;第四步,等概率抽选家庭户作为被调查对象。样本的最后确定由访问员入户后根据统计学家莱斯利·凯什设计的选样表完成。成选样本为年满18岁以上有独立回答问题能力的厦门公民,全部调查数据通过问卷形式收集。由于这些担任访问员的学生此前大都参加过厦门市相关街道社区居委会专业实习,与调查单位有关工作人员建立了良好的合作关系,调查比较顺利。调查共发出问卷400份,回收有效问卷375份,有效回收率为94%。具体抽样安排为:(见下表)

第一部分 样本情况

市辖区

街道

社区

问卷数

(份)

发出问卷数

(份)

思明区

开元街道

深田社区

56

60

梧村街道

双涵社区

55

60

东坪社区

56

60

嘉莲街道

莲花北社区

58

60

湖里区

殿前街道

兴隆社区

57

60

集美区

杏林街道

曾营社区

57

60

翔安区

祥平街道

祥桥社区

36

40

合计

375

400

1、样本特征描述

在有效回收的375份问卷中,从被调查对象的性别比例看,男性占49.9%,女性占51.1%;从婚姻状况看,未婚占22.3%,已婚占76.7%;从年龄结构看, 30岁及以下的受访者占26%, 31-40占23.8%,41-50岁占24.6%, 51-60岁的占26%,基本上呈正态分布状态。

2、调查家庭的基本情况

(1)从年龄结构看,户主中青年占7成,户均人数偏少。年龄结构:30岁及以下的受访者占26%; 31-40占23.8%;41-50岁占24.6%;90户受访家庭的户均人数为2.8人;超过7成的中低收入住房困难家庭户主年龄在50岁以下。

(2)从文化程度来看,户主文化程度偏低,就业能力差,生活比较困难。文化程度:初中或初中以下文化程度,占30%;高中文化程度占25%;大专,本科,硕士,硕士以上,各占25%,10%,8%,2%。5成多的户主为初中或高中以下文化程度;4成户主是无业(下岗、失业)人员,而在职7成的户主中有相当部分没有固定职业,只是临时工。户主就业能力差,家庭收入低。

(3)从职业结构看,无业或没有固定职业这偏多。职业结构:工人占10.8%;商业、服务业职工占4.8%;党政机关干部占1.3%;企事业单位管理人员占2.7%;办事人员占16.5%;下岗或失业人员占37.4%;专业技术人员占2%;离退休人员占4.2%;其他占20.3%。

3、调查家庭住房情况
    调查数据表明,近7成的家庭住房是无产权户,其中49%的家庭借住在父母或亲戚家;40%的家庭租房;另有11%家庭居无定所。而居住在自己私房的21.36%家庭,虽拥有自己的房屋,但居住的人均建筑面积不到8平方米。   

(二)调查内容与分析

1、调查对象为符合社会保障性住房条件的群体,大多希望厦门市多层次的社会保障性住房能实现自己的住房梦

由于此次调查担任访问员的学生此前大都参加过厦门市相关街道社区居委会专业实习,与调查单位有关工作人员建立了良好的合作关系,调查单位有关工作人员有意向性指示作用,故被调查符合社会保障性住房申请条件者占多数。当问及“您所接触的人中有没有符合社会保障性住房申请条件的?”时,70%的被访者表示有,30%的被访者表示没有;在70%的被访者中就有"30%-50%"的人符合条件;符合社会保障性住房申请条件的被访者,大多表示希望厦门市多层次的社会保障性住房能实现自己的住房梦。

2、5成多被访者认为社会保障性住房政府回购政策“合理、可行”

当问及“你觉得社会保障性住采用“内循环”的政府回购、租售并举、全程监管的政策是否合理?”的调查中,回答“合理”的占到51.58%;在“你觉得政府回购可行吗?”的调查中,回答“可行”的占到50.05%。我们认为,在社会保障性住房在建设与管理中,一定要坚持充分体现其“保障性、经济性、适用性”的特点,发挥其商品性和保障性的双重功能。

3、遇到让您满意的保障性住房,隐瞒收入侥幸心理还是存在的

当问及“如果遇到让您满意的社会保障性住房,在申请时您会不会隐瞒您的收入?”的调查中,有20.1%的人表示会隐瞒。在进一步访谈中,当问及既然符合保障性住房申请条件,为什么还要隐瞒收入时,被访者大都认为,政府解决住房困难的市民肯定有轻重缓急的时序考虑,不是所有的申请者都会讲真话,再说收入这东西不一定讲得清楚;另有40.8%的人表示不会隐瞒;有39.1%的人表示犹豫。由此可知,社会保障性住房对于中低收入家庭还是有一定吸引力,申请时抱有侥幸心理的人还是存在的。因此,加强保障性房建设和管理,规范其中存在的问题,坚持公平、公正、公开原则尤为重要。

4、隐瞒真情遭投诉,缺少处罚不妨铤而走险

当问及“如果从公布的信息中判断您是一位高收入者,您会不会担心被投诉?”的调查中,有37.5%的人表示会担心;有52.4%的人表示不会担心;10.1%的人不愿回答。在缺少社会诚信体系的状况下,社会保障性住房申请人一旦遭投诉属实,政府的解决办法是收回保障性住房,并作出五年内不得再申请保障性住房处罚。但这一规定是一个伪命题,不符合条件就意味着收入超限或已购房产,不存在再申请问题,申请者还是敢于铤而走险,毕竟违规之后风险成本很小。

5、家庭资产在20万元以下,大多希望承租保障性租赁房           
   过去,我国各地推出的经济适用房,往往沦入穷人买不到、富人争相投资的尴尬境地。为避免这一问题,在《厦门市社会保障性住房建设与管理暂行规定》中提出,申请人家庭必须是中低收入家庭(2006年厦门市中低收入家庭的家庭年收入上限为:3人及以下户为5万元,4-5人户为6万元,5人以上户7万元);而申请承租社会保障性租赁房的家庭资产控制标准为中低收入家庭收入上限的4倍以下,申请购买社会保障性商品房的家庭资产控制标准为中低收入家庭收入上限的6倍以下。以3人户为例,申请租房的家庭资产必须在20万元以下,申请购房的家庭资产必须在30万元以下。另外符合社会保障性住房申请条件的家庭只能购买或承租一套社会保障性住房,申请社会保障性住房实行家庭成员全名制,申请人员必须在厦门工作和生活。社会保障性商品房不得上市转让,但可申请由政府回购。在保障性住房的总供给中,廉租房和保障性商品房的比例是7:3。

针对这一规定,当问及“如果您家庭资产必须在20万元以下,您会不会租社会保障性住房?”时,有54%的人表示愿意;有28%的人表示很愿意;另有14%的人表示无所谓,视情况而定;有4%的人表示不愿意。访谈中,多数人认为,保障性住房模式因为没有处置权,与租房没什么两样,如果买保障性住房等于是一次交租金长期租住,这样的话,以租房方式比较合算,以租房方式生活压力不大,退出时更方便。另外还要考虑地段、住宅面积、配套设施、价格是否合理和政府回购等问题。有关资料显示,截至2007年1月8日,全市累计发放社会保障性住房申请表14168份,其中,申请租赁房9889份,占总申请量的70%,申请商品房的4279份,占30%。从总体上来说,7成申请人选择了租房。目前已经受理4215份,其中,租赁房3481份,商品房734份。

图1

6、七成被访者认为保障性住房对厦门房价没影响

当问及“厦门大规模推出社会保障性住房对平抑厦门的房价有没有影响”时,11%的被访者认为有效果;回答效果一般和没效果的占70%。之所以七成被访者认为社会保障性住房对厦门房价无影响,毕竟厦门的高房价与中低收入群体无关,况且厦门的房子有60%属于异地置业。

图2

7、八成的被访者寄希望于社会保障性住房能够圆自己的住房梦

“您觉得社会保障性住房对保障您的住房问题能起到积极作用吗?”,有80%的人认为会起到积极作用;有17.4%的人持观望态度;另有2.6%的人表示不会。根据社会保障性住房规划,未来3-5年内,厦门市将有3.4万户中低收入家庭的住房困难问题可以得到解决。所以还是有很多中低收入群体对保障性住房抱有极大希望的。

8、五成买房是为了自己住,投资受阻另有隐情

当问及“您买房是为了自己住,还是投资(包括希望出租)?”的调查中,有73%的人表示是自己住;有21.5%的人不愿回答,有5.5%的人希望投资(出租)。在进一步访谈中了解道,被访者希望投资(出租)主要原因是担心自己能够买到的保障性住房离自己上班的地方太远,买房的目的是为了出租,获得租金后再在自己上班的地方租房,如此“以房养房”,有这一想法的年轻人居多,出此下策还不在少数。但因保障性住房由政府“全程严格监管”,变通的办法是隐性出租。事实上,政府已经考虑了社会保障性住房的方便群众生产生活问题,目前社会保障性商品房规划覆盖整个市域范围,其中岛内5处,岛外3处,主要分布在岛内的高林居住区、观音山公寓、古楼租赁房、万景公寓、五缘湾公寓以及岛外的杏北新城锦园居住区、翔安东方新城、集美永祥花园等八个项目。不仅岛内有可以满足各种需求的社会保障性住房,岛外也大规模地建设了此类住房,以解决住房困难家庭的居住问题。

9、多数被访者希望保障性住房价格再便宜一点,配套设施完善一些

据社会保障性住房建设与管理办公室(简称保障住房办)相关负责人透露,经过市委、市政府多次讨论研究,最后确定了3个保障性商品房项目的价格:高林居住区每平方米4100元,杏北新城3100元,翔安东方新城2200元。在问及“保障性住房的顶是否合理?”时,,有72.6%的人表示价格再便宜一点,毕竟买保障性住房的人多数是“穷人”;有57%的人表示要交通方便、服务设施齐备;50%的人表示保障性住房比周边房价低40%比较合理,但政府要把好进口关,比如购买主体资格;50%表示要把户型做得再小些、设计再合理些(见图4),最重要的是要适应老百姓的需求。进一步访谈中,部分被访者认为,保障性住房价格定价不能套用周边房价来定,而应根据中低收入居民的购买力来定价,现在的房价已经是天价了,怎么能以周边房价定保障性住房的房价呢?能够接受的价格是1000—2000元左右。被访者还认为,一般想买房的都是没房子或房子面积不够住的,但保障性住房价格每平方米4200元,70平方米就需30万元,自己凑8万,剩下22万按20年贷款还,每个月付利息得916.4元。若如此还不如在市区租幢旧房子400-500元房租,工作方便,上班成本小。


 

10、五成被访者认为保障性住房的面积限定在90平方米以下是合理的 

从有关资料获知,厦门市的社会保障性住房坚持经济实用的原则,严格控制套型和面积标准,两房型面积控制在60平方米,占60%;三房型面积控制在70平方米,占40%。虽然面积标准低,但建设标准不低。厕所、厨房、阳台一应俱全,每户至少有一面朝南。保障性住房套型面积虽然不大,但坚持统一规划、合理布局、综合开发、配套建设的方针,真正做到户型不大功能全,造价不高环境美。各居住区内应有的配套设施一样也不少,选址也都是在交通便利、具有较大发展潜力的区域。当问及“社会保障性住房的住宅面积限定在90平方米以下,您觉得这一规定合理吗?”54%的被访者表示合理;11%的被访者表示可以再小一些;26%的被访者表示可以再大一些;9%的被访者认为不合理。

五、问题与讨论

住房保障系统是一个复杂的巨大系统,政府如何设计不同类型的住房供应规模、方式,如何协调各种关系,设计高效的政策运作系统,实现政策目标的公平性与高效,是一项极为重要的内容。住房保障的供应、分配、交换、管理等各个环节,需要有政府职能部门的协调,才能使城镇住房保障动态体系正常运行。

(一)名称叫“保障性住房”还是“保障性商品房

从政府文件及相关资料看,目前对厦门市社会保障性住房概念名称使用上有两种,一种称:“社会保障性住房”另一种称社会保障性商品房” 2006年10月8日发布的《厦门市住房建设近期规划》中,对两个名称混同使用。如《规划》指出:“厦门市将向有经济能力的中低收入家庭以及特定对象中的住房困难户提供保障性商品住房;向既不属最低生活保障线以下又无经济能力购买保障性商品住房的低收入家庭以及特定对象提供公有租赁住房;向最低生活保障线以下的住房困难家庭提供廉租住房”。从名称概念上理解,前者突出了其保障性和福利性质;而后者更突出其保障性、福利性和商品性质。从社会保障性住房构成看,保障性住房包括三种产品,即保障性商品住房、公有租赁住房和廉租住房;从保障性住房政策实施和运作模式看,将保障性住房称为“保障性商品住房”,因为保障性商品房存在着流转和交易买卖行为,但这种产品的流转和交易仅限于发生在政府和特定对象(中低收入家庭)之间,却受限于上市;从法权角度讲,消费者购买了某种商品,就享有了对该产品的所有权,所有权包括占有、使用、收益和处置。而保障性商品房对于购买者来说只具有占有、使用权,却不能上市,也就是说没有自由处置权,或者说处置权不完整,保障性商品房处置只能是在特定对象“政府回购”这种非完全市场行为下完成。这种交易之所以发生,是因为购买保障性商品房享受了低价“福利”。由此看来,厦门的保障性商品房具有双重属性,即保障性商品房的“福利性”和商品房的“市场性”。保障性住房和商品房的概念混在一起,模糊了政府和房地产开发企业的主体责任:保障性住房建设的责任是政府;向社会提供高品质的商品房是房地产开发商的责任;从保障性住房的三种产品看,三种产品已构成了一个完整的概念体系,都可以统称于保障性住房这一概念体系之下;从突出保障性商品房的保障性、福利性和未来我国有可能将住房保障纳入城市社会保障体系角度看,明确“社会保障性住房”概念有利于城市住房保障体系的构建,建议将“社会保障性商品房”概念改为“社会保障性住房”。

(2​ 如何定价才合理

从目前厦门已经确定的3个保障性商品房项目的价格看:高林居住区每平方米4100元,杏北新城3100元,翔安东方新城2200元。定价原则是比照项目周边的商品房平均价低40%。2008年后,保障性商品房定价为岛内7000元,岛外5000元。但在调研中,符合保障性住房购买群体还是认为,作为福利性质的保障性住房的房价还是偏高。现在厦门商品房的房价近年来一路飙升并处在在高价区间徘徊,以周边房价定保障性住房的房价不太合理。假如周边房价已涨到了10000-20000元每平米,保障性住房价格仍比照项目周边的商品房平均价低40%,中低收入还是承受不起。因此保障性住房的定价比照项目周边的商品房平均价值只应是定价指标之一,中低收入居民的购买力、保障性住房本身的福利性、保障性住房不能上市交易的“准产权共有性”等综合因素都应考虑。

(三)有了退出机制是否就能解决根本问题

住房的需求和支付能力随着家庭结构的变化而变化,因而住房困难是动态的。某一时期的住房困难户,可能在下一时期完全有能力自己解决住房问题。租赁房易于适应这种变化,从这点分析住房保障方式宜采用租赁的方式,实行动态解困,而不应过于强调中低收入家庭拥有产权。

厦门社会性保障住房规定:“承租社会保障性租赁房的家庭,因家庭收入或住房等情况发生变化,不再符合原有承租条件的,应申报调整租金补助标准或退出承租的住房。当社会保障性租赁房合同期满需续签时,承租对象是否符合承租条件应重新进行审核,对不再符合承租条件的,应责令退出,暂时没有其他居所、无法退出的,可考虑按相应的分类租金补助标准核减或取消租金补助。”在收入提高后如果不符合资格条件,或由于家庭人口出现变化,如子女成人后单独居住或者结婚后另立门户,享受的保障住房或者退出或者应相应减小面积。厦门保障性住房虽对退出机制作了相应规定,但操作将可能存在一定难度,关键是执行难,会产生“钉子户”现象。一旦类似矛盾和问题积淤太多,会引发新的社会问题。因此,政府回购虽能解决一定的问题,但不能解决根本问题,因为户主仍然可以选择不退出,永远占据房源。在国外的住房保障体系中也曾遇到同样的是难题,日本过去投资兴建了不少公营住宅,现在为了促使一些收入提高人群退出,政府把租金水平提高一倍以上,但还是低于市场租金,这些人就继续享受低价住房,低价住房永远也建不完。因此,社会保障性住房模式,应避免一旦享受了保障性商品房、廉租房,就形成了既得利益造成福利固化问题,因这一问题会造成住房保障资源未能用在最需要的低收入居民身上,导致保障制度成效降低。

(四)集中成片建设是否会带来“城市病” 

从厦门保障性住房建设规划中可以看出,保障性住房建设将覆盖整个市域范围,但主要安排在岛外四个区,即海沧区、集美区、同安区和翔安区集中成片建设社会保障性住房。保障房成批开发建设有其不可否认的优势,可以较快地批量解决住房困难问题,在我市目前住房困难户多的情况下更是如此。但大规模集中成片建设保障性住房可能会形成“贫民窟”。

从有关资料表明,发达国家大面积兴建的廉租屋或者其他公屋,附近往往存在普遍犯罪率高、教育环境差、商贸活动不利、富人不愿意接近、懒惰意识滋生等问题。在美国、加拿大,廉租屋居住者以外来移民、本国黑人居多,甚至存在贩毒、吸毒等比较严重的社会问题。

从现代社会治理理论来讲,防止城市居民发生严重阶层分化,改造“贫民窟”并预防新的“贫民窟”出现。“贫民窟”是“城市病”的典型表现形式,各个国家在城市化过程中几乎都会遭遇到这个问题。这种“城市病”的典型特征是众多的人口拥挤在“脏、乱、差”的有限空间中,住房紧张、交通困难、失业人口多、治安差、犯罪率高。甚至纽约、伦敦、巴塞罗那这些著名的国际化都市现在也存在着“贫民窟”。从政府规划角度,最好引导城市高、中、低收入家庭混和居住。中国房地产协会会长杨慎在回击美国某媒体提出的“中国楼市崩溃论”时指出:目前国内各地大规模地兴建经济适用房、廉租房不一定是好事。大多数经济适用房的面积偏小、位置不好,如果没有规划地大批量建设,可能带来多方面问题,等于在城市中建立了新型的“贫民窟”,引发不少“后遗症”。今天看这是对低收入人群的福利,以后会发现将累及整个城市发展的进程,并且造成第二次资源浪费。在新的住房保障模式设计中,必须考虑到这个问题,防患于未然。中低收人群供应住房的建设应立足长远,着眼于小康社会、和谐社会的建设,重视住宅建筑的素质保障,重视居住环境与自然、社会、城市的和谐统一,避免垃圾建筑的产生。

(五)“高地价、高房价、高福利”模式会不会使政府承担更大的经济负担和社会责任

无论承认与否,厦门的保障性住房模式在制度设计上,是参照了亚洲某些国家和地区的“高地价、高房价、高福利”模式,这一模式的最大特点是能在最短的时间内解决中低收入家庭的住房问题。但大量建保障性住房,首先是存在着建设资金投入大问题,尤其是住房福利固化后,保障性住房建设可能就是一个无底洞;第二是住房维修成本高问题,厦门地处风灾雨灾多发地区,住房建设超过20年—30年,维修成本就更高,一旦遇到刮大风、下暴雨或者地震,保障性住房如果坍塌,将会危及人民群众生命安全,政府的责任是难以推卸的。

六、 结论与建议
(一) 建议实行“订单式”生产模式,以需定产、滚动开发、动态调整、分步实施、应保尽保,完善保障性住房建设前期规划 为了使我市保障性住房建设规划建立在科学的基础上,厦门市统计局于2006年9月份,在全市范围内作了一次样本量较大的中低收入住房调查,此次调查对于促进我市保障性住房建设有着不可或缺的积极意义,但这一调查也存在着一定的局限性。第一,此次调查只对中低收入家庭户籍所在地进行了调查,但对这一群体在厦户籍3年及不足3年没有分类调查,难以实施分类供应和动态调整;第二,在厦户籍是否需求、何时需求、需求何种保障性住房没有调查;第三,民众对官方调查往往在财产收入一项更倾向于隐瞒,数据出入较大。造成这一结果的原因不在于调查单位本身以及调查问卷内容设计,主要是保障性住房政策出台在后,而调查在前所致。因此,建议改变过去经济适用房“先产后销”模式引发需求脱节现象,把销售/租赁工作做在建设之前,采取“订单式”生产模式。这个模式的特点是:“先申请、后建设,以需订产、短期内动态平衡,分类供应、应保尽保,滚动开发、分步实施”。“先申请、后建设”是因为经济适用房申请时间短,一、两个月就可完成,但建设周期长,至少一、二年时间才建成。建议把申购工作放在建设之前,先由保障对象提出购房申请,签定意向书。这项工作完成后,政府就明确知道:哪一个区域、哪一种层次、那种人、需要多少、价格合理区位如何等问题。据此政府根据保障对象的轻重缓急、分步分类实施保障计划,实现经济适用房建设“投入—销售—再投入”滚动开发、短期内动态平衡的良性循环轨道。这里“滚动开发”存在的前提是“订单式”生产;“短期内动态平衡”是基于城市人口变动较大,很难准确把握一个城市未来人口的变量,借鉴社会保障基金管理中的“现收现付”模式,实现保障效益最大化。

(二)更加注重中低收入人群的社会生活形态问题

住宅不仅仅是一个“空间形态”,更是一个“生活形态”,应该充分重视和消化有关中低收入人群生活方式、居住形态和居住需求的研究成果,创造性地为这一阶层的各类人群量身定做适合于他们的生活空间。我们调研中,中低收入家庭对保障性住房的“生活形态”还是有较高的要求。

(1)户型结构问题。这一群体普遍文化程度偏低,受传统居住观念束缚,不愿走出主城区的人仍占很大比例;居家强调室内空间的基本功能,住宅户型以50—90平米套内面积的小户型为主,这既适应该群体的购买力情况,也能满足他们以核心家庭为主的居住愿望。有限的面积内,应设置尽可能多的房间,以满足多人口居住的需要;室内空间的功能应尽可能多样化,做到“一室多能”,对于与基本生活需要关系不大的面积,应尽量简省或压缩。
(2)公共设施、社区环境问题。在调研中,这一阶层与较高收入阶层相比较,在社会交往方面,工作型特征弱于生活型特征,其社交圈不像较高收入阶层那样偏重于同事、生意伙伴等,而是较多的局限于家庭、亲友、社区邻里。因此,他们渴望有一个便于亲友交往、邻里关系融洽的社区环境;这一阶层尽管收入处于社会中下层,但希望房地产开发商为他们免费提供基本的休闲场所;这一阶层对居所及居住环境的私密性要求较弱而对公共性要求较强。反映在楼盘形态上,就是更多的人倾向于开放式的社区形态,在确保环境美化的前提下,更愿意选择生活便利、人际交往方便、都市气息浓郁的街区式住区。因此,公共空间对本阶层来说十分重要,一方面,相对简化和狭小的室内空间,从客观上提出了将家庭的许多活动转移到室外的要求;另一方面,收入的限制使他们不可能为室外活动和公共活动支付更多的费用;对于学校、医院、商店等社会配套设施的要求是,不求豪华、名气、高档;但要近便、齐全,能满足基本需要。
建议政府开展对中低收入人群的社会生活形态的研究,扩大调查面、展开更大样本量的社会调查,细化和完善调查指标,深化和丰富调查内容,从而获取更加准确、详细的第一手资料。在此基础上,引入科学的研究方法的体系,真正弄清中低收入人群的生活方式、居住形态和居住需求。只有这样,才能建设出更加适合于厦门市中低收家庭居住的的、真正意义上的社会保障性住房。

(三)避免集中成片开发引发“城市病”问题

从厦门保障性住房建设规划中可以看出,保障性住房建设将覆盖整个市域范围,但有2/3建在岛外,而且是集中成片开发建设。从以长远发展的眼光来审视保障性住房问题,如果大规模地修建保障性住房可能会引发新一轮的人居环境恶化和旧城改造危机,给未来的城市再开发带来巨额的经济成本与社会代价。西方社会学家开始强调混和居住模式,这也是促成西方发达国家住房保障由实物补贴向货币补贴转变的一个重要因素。所谓混合居住模式,就是不同收入阶层居民和不同文化背景、职业的群体,以自己的实际购买力为前提,共同居住在由不同价位梯度住宅组成的混合居住区内,和谐相处、相互融合、共同生活生存的一种居住模式。混合居住模式本质上是社会和谐、社会和经济平衡发展在居住上的体现。国际经验证明,随着经济的发展,基于收入差异所导致的社会结构分化将难以避免,并通过生活方式、文化差异等无形边界和居住区域等有形边界显现出来,这种趋势任其发展将导致比较严重的社会问题。目前大多数国家的共同对策是推行不同收入阶层的混合居住,我们必须高度关注这种变化趋向,避免保障性住房可能会引发新一轮的人居环境恶化,付出不必要的代价。    

(四)拓展保障性住房供应渠道

为低收入家庭专门建造开发的小区,会形成低收入阶层隔离集聚,容易产生城市病等社会问题。房屋的寿命具有耐久性,家庭的支付能力随着家庭人员结构的变化而变化,因而住房消费具有过滤效应。理论上讲,先是随着家庭主要收入者年龄的增长和收入的增加,住房消费是从小房子到大房子,从旧房子到新房子,从条件差到条件好。这种过滤消费效应不断腾出的存量房,同样可以作为保障房的来源。厦门不同程度地存在着商品住房空置现象,而且随着旧公房的大量上市,市场上的二手房比例会相应增加。因此,为解决低收入阶层住房问题,政府可更多考虑“建新挖旧”模式,可空置房和二手旧房转化为公共住房,通过政策补贴实行低租金制,定向供给居住困难的低收入家庭。

(五)完善保障性住房的管理联系机制

为了加强我市保障性住房的建设管理工作,厦门市已成立了一个由建设局、国土资源与房地产管理局、规划局等相关部门组成的保障性住房管理委员会,但作为备受社会关注、惠及厦门中低收入群体民生保障的问题,需要有更多的部门参入管理,保障性住房建设是一个涉及到建设、税收、交通、学校等许多方面的综合复杂工程。政府作为其中的主持者,需要及时与相关部门沟通协商。我们建议成立一个由政府牵头、由交通、邮政、银行、教育、城管等部门领导成员组成的特别委员会,建立工作联系协调制度和联络员会议制度,不定期的讨论保障性住房建设和管理各个环节中出现的问题,以便及时发现问题、解决问题,提高工作效率。

(六)将保障性住房纳入厦门市社会保障体系

保障性住房对应于城市不同收入家庭的多层次住房供应体系,政府在保障性住房建设中给予的优惠,实际是政府解决城市中低收入者的投入。在保障性住房建设过程中,政府花费大量的监管成本,如不列入保障体系而进入市场体系则与大众化的社会福利差别甚微,而且减少政府的应有收入,有损于社会保障的再投入和可持续发展策略。保障性住房应纳入社会保障体系中去,既可以保护政府财力资源,又起到社会分配的作用,同时解决了住房的最低保障。

(七)提升保障性住房物业管理水平

在保障性住房开发建设设计时,可考虑留出部分无偿经营性用房,以此补充保障性住房物业管理费的不足问题,保证保障性住房维修的基金来源,从而保证保障性住房的物管质量;可以在住户中招聘物业管理人员培训上岗,不仅为住户的再就业提供了机会,而且物管部门可以从其工资中扣除其应负担的物业费用,提高缴费率,逐步形成适应于保障性住房特点的物业管理服务,最大限度的保障住户利益。

(八)建立土地收益专款专用制度

城市土地属于国家所有,也就是说属于全体人民共同所有,土地收益再用之于民也是天经地义。我国香港地区将土地出让收益按一定比例归集为土地基金,增强土地收益分配在时间上的延续性,减少不同时期政府的短期行为对土地收益分配和土地利用的不利影响。土地基金可以用于住房保障制度的建设,从而建立稳定的住房保障资金渠道。此一做法值得借鉴。

目前城市土地收益主要体现为土地出让金。根据《国有土地使用权有偿出让收入管理暂行实施办法》,土地出让主管部门可以从其所获土地使用权出让收入中提取土地出让业务费,各地提取业务费的具体比例由财政部门核定,一般不超过出让收入的2%,如有特殊情况,可适当提高比例,但最高不得超过5%。土地使用权出让收入扣除土地出让业务费后,全部上交财政。上交财政部分,取得收入的城市财政部门先留下20%作为城市土地开发建设费用,其余部分40%上交中央财政,60%留归取得收入的城市财政部门。地方财政所留土地使用权出让收入,暂时不参加体制分成(省级财政是否参加分成,由地方自行确定,但省级财政分成比例一般不大)。从这个规定不难看出,土地出让收入大部分留在地方政府。

厦门市近年来土地收益逐年增多,2005年为61.8亿元人民币,2006年为146.1亿元, 2007年为250亿,成为政府重要财政收入来源,可适当考虑土地收益专款专用制度。

(九)为减少资金投入占用、缩短投资回报,建议完善“政府回购”制度

根据《厦门市住房建设近期规划》,从2006年到2010年,厦门市将建社会保障性住房682万平方米,其中,社会保障性商品住房402万平方米,保障性租赁房280万平方米。但据有关资料显示,目前有8成-9成申请人选择了廉租房,远远超出了政府当初的规划,出现了“比重倒挂”现象。这就意味着政府将可能加大保障性住房的资金占有量,投入更大开发和维修成本,延长投资回报。为了解决这一问题,建议将保障性商品房“政府回购”改为:规定10年或20年内交易只能是“政府回购”,10年或20年后可上市交易。这一措施旨在鼓励大多数居民买保障性商品房,极少数居民驻租廉租房,扭转“比重倒挂”,迅速回笼资金,减轻政府建保障性住房资金占用大,开发成本高问题。

(十)确定宏观主管部门,以立法形式保障“进入和退出”机制实施

为了加强保障性住房的建设和管理,厦门市已成立了一个由建设局、国土资源与房地产管理局、规划局等相关部门组成的保障性住房管理委员会。但会造成工作中的政出多门,管理缺位、失位和相互推诿问题。建议确定一宏观主管部门,避免因几个部门多头管理所造成的职责不清、办事效率低下问题。

在经济适用房分配中,存在“主体错位”的不公平、不公正现象,造成这一结果的原因既与保障对象的主观过错,也与管理部门的失责有关;而在我市保障性住房管理中,虽明确了“退出机制”中“责令退出、核减或取消租金补助”的规定,但“违规”风险成本几近于零。建议政府以立法的形式,加强政府在保障性住房建设和管理过程中各个环节的监管与处罚。

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(课题负责人:李友华 单位:农工党集美大学总支)