德国、西班牙城乡区域协调发展和生态建设的考察报告

来源:我要调查网 发布时间:2012-05-24 14:13:44 浏览:2192次
德国、西班牙城乡区域协调发展和生态建设的考察报告

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【报告描述】10月23日至11月3日,市委研究室、科技局、规划局、环保局和城管局等部门一行专程赴德国和西班牙进行学习考察。考察学习的目的是借鉴后工业化国家统筹城乡区域发展、加强生态建设的经验,进一步拓展我市转变经济发展方式、实现优化发展的思路。总的感觉,德国、西班牙的发展历程和现有实践,对于无锡加快由重点发展向优化发展转变、建设“东方新欧洲”颇有学习借鉴意义。

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关于德国、西班牙城乡区域协调发展和生态建设的考察报告

德国、西班牙城乡区域协调发展和生态建设的考察报告

  10月23日至11月3日,市委研究室、科技局、规划局、环保局和城管局等部门一行专程赴德国和西班牙进行学习考察。考察学习的目的是借鉴后工业化国家统筹城乡区域发展、加强生态建设的经验,进一步拓展我市转变经济发展方式、实现优化发展的思路。总的感觉,德国、西班牙的发展历程和现有实践,对于无锡加快由重点发展向优化发展转变、建设“东方新欧洲”颇有学习借鉴意义。

  经验和做法德国和西班牙从上世纪90年代初开始,顺应经济一体化和知识经济的潮流,城乡区域发展、生态环境建设以及产业结构调整都出现了新的变化,跳出了传统的路径依赖和一般认识范畴,走出一条顺应时代要求、加速发展转型的路子。他们的主要经验和实践:

  1、空间布局加速优化。德国、西班牙等欧洲大陆国家在工业化伊始就实行了优化产业区域布局、合理配置城镇体系的发展路子,以经济区域和自然区域为基础,形成了大、中城市和小城市有序分布的格局。在战后恢复时期和上世纪60年代经济起飞时期,为了避免中心城市的过度膨胀,开始调整区域发展规划,积极发展以中心城市为依托、以新型卫星城市为基础的城镇发展体系,构建梯度推进的经济腹地,以缓解城市生产交通压力,聚集腹地各类要素资源。这一时期德国形成了上百个新型卫星城市,改善了城镇空间布局结构。这种格局是与传统产业结构和生产组织形式相适应的。但是从上世纪90年代开始,这种思路受到了新一轮国际经济一体化和知识经济的挑战。德、西等欧陆国家,更加突出以中心城市“极化扩张”为发展取向,着力强化特大城市和中心城市对区域发展的带动功能。德国政府重点推进柏林、汉堡、法兰克福、杜塞尔夫、慕尼黑等五个特大型国际化城市建设,拓展都市圈发展区域,加速各种要素向城市集中,强化中心城市的集聚辐射作用。与之相适应,积极推进工业空间布局的调整,加速新型服务产业、高新技术产业和企业管理技术中心向城市集聚。在集中转移过程中,对一般工业企业实行生产外移和制造加工环节的有机分离;对重化、能源、基础原材料企业实行全球转移,既解决核心生产要素配置的集聚化、分层化配置,又扩大了城市服务业发展新领域。

  2、产业结构加快升级。从上世纪80年代后期,德国、西班牙加速支柱产业由制造业向服务业转变,生产组织方式由集中化、规模化向柔性化、扁平化转变。巴塞罗那是西班牙最大的制造业、港口产业、金融服务和传统工艺产业的生产基地。转型后整个服务业在GDP中的比重达到了62%以上。尽管目前制造业在GDP中的比重还占36.7%,但从经济形态上主要是从事技术研发扩散、产品销售服务的总部经济,直接从事制造加工业人员不到全部就业人口的5.2%。德国海德堡原来是欧洲重要的印刷、轻工、食品、包装机械的重要基地,经过20年的努力,“实现了漂亮的转身”,产业转型带动了城市功能转型,已经成为欧洲的科研城、文化城和旅游城。这种转型,不仅引起了生产组织方式上的变革,而且推动了社会生活方式的深刻变化,拓展了都市服务产业的发展空间。西班牙近两年兴起交换服务、推进融合的“时间银行”。每个用户都持有一份“时间存折”,“时间银行”管理机构负责记录每一笔交换服务的时间,协调付出和接受之间的差额。交换服务内容有家政服务、老幼陪护、语言授课、家庭保健、聊天陪伴等,服务项目之间交换的条件就是时间。目前马德里有60多家“时间银行”,主要参与者70%以上是就业不足的中年妇女。“时间银行”作为扩大合作的组织形式,已经成为拓展服务经济发展的新空间。

  3、规划体系科学严密。德国北因州杜塞尔夫市负责地区发展规划事务官员施 史泰芬博士介绍,德国区域发展和城市建设规划有几个显著的特点:一是规划体制的严密性。按照现有的《规划法案》的体制框架,明确了国土利用规划、各州的州规划、各专区(直属中央政府的大市)规划和市镇建设规划四个层次,相对应的法定主体都制定了相应的规划管理法律,还包括一些具体细化的程序和形式要求。二是规划内容的科学性。德国区域发展和城市建设规划,从人的发展状况、需求变动趋势和产业发展要求出发,统筹兼顾经济、社会、资源和生态等相关制约因素。这些因素的考虑不是从概念出发,而是严格的实证调查。三是规划过程的公开性。他们认为,科学性是建立在公众参与的过程之上的。规划过程中积极鼓励公民参与、社会讨论。四是规划执行的严肃性。既强调依法监督,又强调市民监督;既强调舆论监督,又注重民间组织的监督。

  4、生态建设多管齐下。由于历史传统和人文素质,德国和西班牙国民不仅对生态建设、环境保护的意识较强,而且在经历大工业化时代环境付出沉重代价后,这种意识内化为人们的自觉行动,甚至形成了主政党、主政国家的理念。德国生态环境建设大体经历了三个发展阶段:二战前,城市生态建设集中在城市绿色空间的营造;二战后至1990年,注重城市空间拓展下的自然环境培育,强调保护生态系统功能的完整性;1990年后注重建设人与自然和谐相处的生态网络。德国政府每四年颁布一轮生态建设计划,明确橙色土地(工业废弃、转移土地)转型、生态重建计划、土地减少利用计划,实行指令性管制。西班牙马德里是缺水型、高能耗、沙化高的城市,近20年来,他们加大生态保护和重建。①政府对沙化地、戈壁地进行了大规模整治,积极发展人工作业和机械自动喷灌、科学复绿;②积极发展太阳能、风能发电等再生能源,减少资源消耗和污染排放。③采取政府补贴鼓励垃圾分类回收,利用各种大卖场建立资源回收系统,抵扣新购商品价格;④大力推广节水设备和器具,政策奖励市民少消耗、少占用,倡导节约型生活方式;⑤公共建筑和私人建筑根据不同的功能性质,确立不同的节能等级,强制使用节能材料和节能设备。⑥鼓励国外资本和私人资本进入区域生态建设领域;⑦实行土地利用逆向管理,确定绿化等生态用地在用地结构中的比重;⑧改进和完善各类工程技术,大量采用与自然、生态环境吻合的新工艺和新技术。

  5、污染治理持续有力。德国对环境污染治理的认识也有不断演进的过程。从上世纪中叶的边污染、边治理,到现在保护治理优先、保护优先,把环境污染治理作为生存发展的前提。从上世纪70年代开始,德国对环境保护,坚持依法治理、源头治理和技术治理。国家和地方各级政府都制定了相应的产业调控政策,设立技术门槛、绿色门槛,并不断提高门槛标准。黑森州的威尔堡市从上世纪80年代中期,围绕主要市河――郎河的治理,按照工业和生活污水分流的要求,首先是截污,分别运用城区集中截管和企业单位截源的办法,将污水分别集中到工业污水、生活污水处理厂;其次利用膜技术将城市路面改成错层、自流的雨水收集、蓄存、过滤处理系统,形成城市绿化浇灌冲刷等自动循环系统;再次是监测排水口,安装自动监测系统,一旦超标、超量排放,系统自动关闭。经过二十年的努力,朗河已重现鱼翔浅底、少小嬉水景象。西班牙马德里是内陆城市,工业发展以后,保护水源、污水处理的矛盾突现。上世纪70年代马德里政府首先颁布了《污水处理法》,规定所有的工业污水和生活污水必须达标排放;其次整治河道流经的区域环境,将企业、居民逐步搬离水源控制范围内;三是大规模使用膜生化反应技术,改进水处理工艺;四是推行污水干化处理,把污泥作沙漠生态整治的垫料和肥料;五是政府出资鼓励居民饮用水和中水回用;六是大规模开展河道清淤、绿化等综合整治,提高河道的生态自净功能。持续十多年的环境污染综合整治,使马德里已经重现生态良好、环境宜人的风貌。

  启示和反思两国的经验给我们以新的启示,在一些深层问题上引起反思。一是对中心城市地位作用要重新认识。一般认为欧洲经过高度发展以后,城市化发展道路开始由中心城市向中等城市和新型卫星城市转移,走“反城市化”或者“城市郊区化”发展道路。但是从我们现实考察和讨论座谈的情况来看,欧洲城市化经过多轮发展以后,发展方向和重点又开始了新的变化。柏林城市研究所的托马斯博士介绍说,欧洲城市化随着工业化的演进,在经历城市化集中发展、区域化拓展两个阶段以后,近几年又呈现了中心城市高度化发展态势,重回集中化、高度化的中心城市极化发展的路子。他们认为,没有这种极化效应不可能形成区域辐射推动效应。它的出现有三个基本背景:一是农村工业化、城市化,提高了农业劳动生产率,加速农村内部就业人口向城市集中;二是交通、环保和信息技术创新,缓解了历史曾有的“大城市病”,改变了城市原有的功能和生态环境,增强了中心城市对区域资源的集聚力和吸引力;三是以知识经济为核心的产业转移升级,放大了中心城市的文化、科技、金融、信息以及现代化商务的主导配置能力。世界经济一体化要求高集中、高功能、高效率的发展载体。当今国际竞争的主体,实际是城市经济。城市越大,创新动力越强,竞争能力越强。马德里理工学院城市规划研究所埃米利诺教授说,重新选择中心城市为主导的发展模式具有内在必然,这是竞争法则和做大法则所决定的。尽管特大城市的商务成本较高,但是机会成本低,交易成本更低。从现代技术发展的条件来看,中心城市不仅是区域经济资源、生产要素集聚的中心,而且也是区域生态建设实现可持续发展的重要依托,是推动区域经济发展的心脏和发动机。从另一角度考察,中心城市的发展模式不同于早年的单极功能、多元分散、垂直体系的发展格局,而是走中心突起、多元整合、扁平互动的发展道路,就是将区域内的中等城市、卫星城市按照功能分区的要求,直接融入大城市体系。这种判断从考察中得到印证。不管是法兰克福,还是杜塞尔夫;不论是马德里,还是巴塞罗那,作为区域甚至是国际大都市都呈现了快速扩张、高速极化的态势。2005年柏林市启动了大柏林计划,将勃兰登堡州的2800平方公里区域面积纳入柏林大都市体系统一规划建设,建设融入大柏林的城市生态走廊,进一步优化城市生态环境,使中心城市更加富有吸引力。德国、西班牙经济发展表明,中心城市不仅是区域发展的主要依托,更是实现可持续发展的主要出路。

  二是对政府的作用要重新认识。一般概念认为,西方国家信奉自由市场经济,政府的作用是有限的。在考察中,我们发现,德国、西班牙等国政府并不是小政府、弱政府,而是大政府、强政府,在应有职能范围内显示了强大的调控力和管制力。埃米利诺博士讲,现代市场经济的经验,必须靠市场、政府两只手,缺一不可。区域发展、城市建设、生态保护是满足社会基本需求的公共产品,必须靠政府。同时政府是管理组织,要讲究成本、追求效率,就必须采取层级较少,缩短行政路线、相对集中权力的模式。德国在区域发展和城市建设中非常重视强化政府的调控作用,积极发挥调控和管制功能,特别注重对城市规划和生态重建的行政干预。一是法律约束。德国政府20世纪初先后出台了城市规划法、社会保障法、反垄断法和城市土地利用法等一系列法律法规。仅在城市建设方面的法律法规就多达100多个,并建立和形成严格规范的规划体制和运作机制;二是直接进行重大基础设施建设。统一安排公共设施建设,重点推动满足公民需要的住房、交通和自然环境等重大建设,在基本性和基础性项目上采取政府直接投资。三是直接提供城市管理和公共服务。如污水处理、垃圾分类、绿化保洁等。有些公共事项尽管采取了服务外包,但预算管理、监督调控权等仍然牢牢控制在政府手中。马德里市政府直接干预或参与城市管理。一是市政府自上而下对城市管理的一级管理体制,事权财权高度集中,社区不承担城市具体管理;二是直接负责城市管理的所有投资、建设开发和项目经营;三是直接负责城市治安、广告、街景、绿化、保洁等基础性公共设施的管理任务;四是直接承担古旧建筑重修、保护职责和投资,负责对居民的直接补偿。

  三是对城市产业发展方向要重新认识。马德里大区建设规划部行政官员路易斯 安哥尔博士介绍说,产业结构具有由一、二产业向三产演进的客观规律,但是城市产业发展方向并不是就以第三产业(服务业)为唯一方向或主要选择。城市作为各种资源的集合体,服务产业为主并不是排斥其它产业,需要多元产业综合发展,同时服务产业发展还尤赖于农业、制造业等产业为基础的。城市保留农业和制造业,并不是传统意义上的经营形态和实现方式。都市农业主要是生态功能、休养功能和空间调节的服务功能。制造业主要是研发功能、贸易功能和社会就业功能。这些功能与城市转型并不矛盾,相反这些功能的实现,拓展了城市服务业发展空间。法兰克福已成为欧洲大陆重要的金融、会展、商务、交通枢纽中心,但其强大的制造业体系,尤其化学、机械、电子和电器工业在全市的生产总值中仍占有举足轻重的地位,工业水平仍然称雄欧洲甚至是世界。关键是现有工业生产组织方式不同于工业化中后期的原有产业形态,也不是传统概念上的组织方式,而是适应城市结构轻型化、生态化要求,以总部经济、区域经济为主要形式,承担产品研发营销服务、经营管理等的关键环节,生产加工则实行专业分工、中间分离的国际性转移,形成全球采购、世界配套的生产加工体系。同时城市高科技企业也打破了原有的自主创新、就地转化、生产制造的传统路径,把自主创新、设计创意环节与成果转化、生产制造环节分离,创新集聚,转移创业,使城市的高科技企业,成为创新创意中心和成果孵化转移中心。这种体系的本质属于制造业体系,但其实现形式和组织方式是新兴的服务产业。用马德里大区规划建设部官员的话讲,制造业较其它产业更直接扩大人流、物流和经济流,有利于促进提升城市服务产业。关键是制造业的结构和产业生产组织形态。产业化并存、综合发展仍然是德国、西班牙城市产业结构的调整升级的重要特点。

  四是对城市功能分区演进趋势要重新认识。城市功能分区是城市的基础构架,合理与否事关城市综合发展水平。上世纪50-80年代,城市功能分区强调专业化、差别化,形成不同区域、不同功能的城市单元。20世纪初到20世纪80年代德国在加速城市化过程中亦按照这种思路进行调整改造,在中心城市内形成了结构单一、相对分工的专业功能区。例如法兰克福市在东部的上哈蒂地区重点形成轻重工产业区;在南部的格里斯海姆重点形成交通服务区;在西北部的普劳思海姆重点形成文化娱乐区;在西部的波斯特地区重点形成加工工业区;在城市中心重点形成商务金融区。马德里市亦按照城市的四个方向,分别确定东部住宅、南部商贸物流、西部重工、北部加工制造和中心地带行政金融商业的不同功能。由于过分强调单一定位、专业功能,到上世纪80年代中后期出现了城市交通组织难度加大、城市公共基础设施利用率下降、生态环境保护各自为战、居民生活不尽方便的问题,中心城市人居就业环境下降,城市居民出现了郊区化居住的趋势。从上世纪90年代初开始,德国西班牙等国家对功能分区进行了深刻的反思,认为城市功能分区要相对分工,但不能机械分工;服务功能不能单一定位,要综合定位。为此,从上世纪90年代开始,在城市功能分区建设上突出重点方向,实行综合开发。一是综合配套建设;二是把专业功能作为城市单元建设,完善公共服务、社区管理体制,形成了区域内相对独立的小城市;三是加快功能区之间的有机联系。法兰克福分别在上哈蒂、格里斯海姆、波斯特和普劳思海姆地区开发建设了大批居住小区,商业街区、文化场所和服务设施,使居民生活、就业、文化娱乐相对稳定在一个区域中。

  问题和差距经过20多年发展,无锡进入了新的历史发展阶段,但是同德国、西班牙等欧洲工业化国家相比,表现出较大的差距。具体分析:

  一、发展结构和进程的差异。目前我市城市化率67.1%,相当于德国1889年的水平;三次产业比重,特别是服务业比重相当于德国1915年的水平。我市重工业比重高达70%以上。

  二、城乡居民收入的差异。2006年我市城镇居民收入折合后仅为2280美元,农民收入1130美元,只相当于德国1961年的水平。尽管有购买力加权平均因素,但我市居民的支出结构、生活质量差距很大。从收入结构分析,我市的城乡结构差别较大,社会收入分层结构不尽合理。

  三、区域空间合理布局的差异。尽管近年来我市实施了城市工业“退城入园”和重点园区建设,但还存在产业空间蔓延,布局分散,资源环境占用较大,产业分工职能不清,区域化结构同化现象严重,产业集而不群,社会分工合作不强等问题。城镇体系调整的差距还很大。

  四、生态环境建设的差异。从现状来看,我市生态资源急剧减少,污染问题日益严重,环境容量严重透支,生态环境恶化的趋势尚未改变。

  五、规划管理体系的差异。我们现有规划依据在很大程度上还停留在经济增长为主要依据,对人的需求和环境容量等因素考虑不多。同一行政区域中规划主体多头分散,缺少协同联动、有机整合的协调管理机制。规划制定的程序上,缺少市民听证、公民参与、上下对接的社会互动机制。规划管理制度执行上,人为因素偏多。

  六、全民人文素质的差异。1981年欧共体12国的公民科学素养值达到了4.4%,德国为6.1%,2005年上升到7.8%。2006年无锡市公民素养值调查结果仅为3.1%。从深层次分析,整体人口的创业精神、环保意识、行为规范、卫生习惯等文明素质差距更大。对策和建议尽管德国、西班牙与我国政治经济制度和管理体制不同,经济和社会发展水平也不同,但是城乡区域发展、生态环境保护作为人类社会发展的基本要求,反映经济社会发展的客观规律,顺应了现代化发展的基本方向。为此,有以下几点建议:

  1、更加突出以人为本的理念,进一步提升区域发展的思想起点。结合我市实际,注意把握好三个环节:一是城镇体系建设的要求上,既要尊重区域城市化发展的客观规律,更要充分体现民情民意,把为民、利民、便民、富民作为区域城市体系建设的主要出发点。二是在发展的目标取向上,要跳出原有的单纯追求经济增长的发展框框,更加注重经济与社会、建设与保护、环境与资源等关系的协调。三是在优化发展的思路上,要坚持以中心城市为重点,调整和完善区域城镇布局,积极构建城市都市化、农村城市化的区域城市化体系,带动区域优化发展和生态建设环境。

  2、更加突出中心城市建设,进一步提升区域协调发展水平。一是加快拓展中心城市框架。围绕城市功能定位和“五大名城”的城市发展目标,以无锡中心城区为主体,以江阴、宜兴为两翼,整合空间资源,构建区域大都市的空间总体布局。二是加快区域性重大基础设施建设。重点推进交通、水利、环保、电力等重大基础设施建设,形成和完善中心城区与新城之间的双向快速交通网络。三是加快提升中心城市能级。加快启动和建设一批提升中心城市集散带动能量的功能性载体,扩大中心城市的人流、物流、信息流、经济流;提升中心城市的集散能力和服务能力。

  3、更加突出产业结构优化升级,进一步提升经济发展的核心竞争力。结合无锡实际,借鉴工业化国家产业变动、演进规律,实行聚焦突破。一是加快现代服务产业长足发展。大力发展工业设计、动漫创作、文化创意、金融保险、咨询服务等高端服务业,积极做大教育、医疗、科技、文化、会展、体育等产业化发展规模,着力创新和提升各类商品市场、要素市场和产权市场的业态和能级。重点发展软件外包和流程外包,打造国家服务外包重点转移基地城市。二是加快制造业产业形态的转型升级。以环保、新能源、生物医药三大先导产业和20个优势产业为重点,积极实施技术研发和营销服务两端延伸,加快生产制造加工环节的向外转移和生产外包。三是优化提升农业综合功能。大力推进城市功能区中的传统农业向都市农业、生态农业、休闲农业转型;尽快使我市农业成为改善城市功能、建设生态环境的重要组成部分。

  4、更加突出科技创新,进一步提升区域经济的核心竞争力。以建设国家火炬创新型城市为契机,更加突出科技创新的主战略地位。一是强化科技创新主体建设。以企业为重点,着眼产业结构调整和优化升级,提升自主创新能力和技术转化能力。二是强化政府推动的引领作用。加大政府对科技创新的投入,加快专业功能性载体建设,完善科技创新的公共服务体系。三是构建支持创新的政策环境。四是推动全社会科技创新。

  5、更加突出生态环境保护,进一步提升生态文明建设水平。结合我市的实际,有必要把生态环境建设放在更加突出的位子上,实行依法保护、科学保护和全民保护,以发展循环经济为目标,坚持环境保护与生态修复,加大污染综合治理,建设节约型社会。一是建设循环经济体系。二是强化环境保护体系建设。以水环境保护、水污染治理为重点,科学确定排污总量削减目标,开辟清水通道,提高污水处理能力,实施河流生态修复工程。加大执法力度,仿效德国设立环保警察,严厉打击污染环境和破坏生态的违法犯罪行为。加大对环境保护的投入力度,确保环境保护投入占GDP的比例逐年提高。三是大力推进生态修复整治工程。建立生态补偿机制,提高生态保护区比重和水平,提高各种环境要素的生态平衡功能。四是大力开展农村环境综合整治。

  6、更加突出规划龙头地位,进一步提升规划的导向力和约束力。一是把经济社会规划、城市建设规划和土地利用总体规划有机结合起来,增强规划的合理性和科学性。二是以公开化、民主化为重点,拓展规划修改和完善的依据,进一步扩大执行规划的社会基础。三是进一步形成规范和完善的规划建设信息披露制度、项目公布制度、建设听证制度、申述复议制度和社会协商谈判制度,增强规划的科学性和可行性。

  7、更加突出政府体制改革,进一步提升政府行政效能和效率。根据现阶段政府职能的基本定位,在宏观经济调控、公共产品提供、社会管理运作等方面体现引导力和强制力。首先要转变发展理念。实现从单纯追求GDP转向追求经济社会全面发展,从“以物为本”转向“以人为本”,把经济发展、社会进步和生态建设有机结合起来。二是强化区域重大的基础设施建设。进一步强化政府在推动区域性重大基础设施、城市功能性载体、重点片区开发上的推动作用,三是扩大政府社会事业领域的公共产品供给。大力推进教育、卫生、文化体制改革,吸引社会力量举办公益性和混合型社会事业。建立起社会事业政府投资持续稳定增长的机制。

  8、更加突出社会建设,进一步提升社会创新发展水平。一是要统筹城乡发展。以放大中心城市带动辐射功能为重点,以加快新型卫星城市建设为抓手,加快农村综合基础设施建设。二是创新社会管理体制。要积极推进街道管理体制改革,探索建立新型社区管理体制。逐步形成街道依法指导、社区依法自治的良好互动关系。三是大力发展社会民间组织。引导发展社团行业组织和志愿者组织,在社会管理、科技普及、环保监督等领域发挥积极作用,有效调节利益关系,推动社会和谐发展。